Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Đầu tƣ và đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc 1. Khái niệm Đầu tư là thuật ngữ khá phổ biến, đồng thời cũng là lĩnh vực quan trong trong đời sống nói chung và trong trong nền kinh tế nói riêng. Chính vì tầm quan trọng của nó mà pháp luật đã thể chế hóa các quy định về đầu tư trong luật, mà cụ thể, đạo luật đang có hiệu lực thi hành quy định về đầu tư đó là Luật Đầu tư năm 2014.
Dưới góc độ kinh tế đầu tư được quan niệm là hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại, nhằm đem lại cho nền kinh tế, xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó. Đầu tư là nhân tố không thể thiếu để phát triển và xây dựng kinh tế, là chìa khóa của sự tăng trưởng kinh tế. Các nguồn lực được sử dụng để đầu tư có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động, trí tuệ. Trong cơ chế thị trường, hoạt động đầu tư có thể do những chủ thể khác nhau (cá nhân, tổ chức) tiến hành và ngày càng phong phú, đa dạng cả về tính chất và mục đích.
Tuy vậy, mọi hoạt động đầu tư suy cho cùng đều nhằm mang lại những lợi ích xác định. Những lợi ích đạt được của đầu tư có thể là sự tăng thêm tài sản vật chất, tài sản trí tuệ hay nguồn nhân lực cho xã hội. Kết quả đầu tư không chỉ là lợi ích trực tiếp cho nhà đầu tư mà còn mang lại lợi ích cho nền kinh tế và toàn xã hội. Dưới góc độ chính trị - xã hội đầu tư theo cách hiểu phổ thông là việc “bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả 10 kinh tế, xã hội”.
Trong cuộc sống xã hội, đầu tư được nhắc tới trong nhiều hoàn cảnh khác nhau. Ví dụ: Bố mẹ “đầu tư” cho con cái đi học, một công ty “đầu tư” một chuyến tham quan, học hỏi cho nhân viên ở nước ngoài, Nhà nước “đầu tư” cho giáo dục… Như vậy, có thê nói, dưới góc độ chính trị- xã hội, “đầu tư” là lấy những gì đã và đang có làm nền tảng tạo nên sự phát triển hơn thế trong tương lai. Dưới góc độ pháp lý, đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản theo các hình thức và cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế, xã hội. Hoạt động đầu tư có thể có tính chất kinh doanh (thương mại) hoặc phi thương mại.
Trong khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn xây dựng chính sách, pháp luật về đầu tư, hoạt động đầu tư chủ yếu được đề cập là hoạt động đầu tư kinh doanh, với bản chất là “sự chi phí của cải vật chất nhằm mục đích làm tăng giá trị tài sản hay tìm kiếm lợi nhuận”. Đầu tư trong Luật đầu tư về bản chất, nội dung khái niệm “đầu tư” không có gì thay đổi dù trong bất cứ giai đoạn kinh tế - xã hội. Chỉ có điều pháp luật quy định về nó, thể hiện nó như thế nào mà thôi. Ở Việt Nam, trước khi ban hành Luật Đầu tư năm 2005, khái niệm đầu tư kinh doanh chưa được định nghĩa thống nhất trong các văn bản pháp luật.
Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi) ngày 20/5/998, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (1996,2000) không có định nghĩa về đầu tư nói chung, mà thay vào đó là khái niệm “đầu tư trong nước” và “đầu tư trực tiếp nước ngoài”. Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam thực chất chỉ điều chỉnh các quan hệ đầu tư trực tiếp từ nước ngoài chủ yếu vào Việt Nam; nhiều hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài (các doanh nghiệp nước ngoài đặt chi nhánh, văn phòng đại diện tại Việt Nam) và các hoạt động đầu tư gián tiếp không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. 11 Như vậy, theo Luật đầu tư 2005, tại Khoản 1, Điều 3: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản h u hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. Đặc điểm của đầu tư * Đầu tư gắn với chủ thể thực hiện là nhà đầu tư Đầu tư là một hoạt động kinh tế, hoạt động xã hội hay hoạt động pháp lý thì đều cần có chủ thể thực hiện hoạt động này.
Không có chủ thể hoạt động thì hoạt động đó không còn ý nghĩa nữa. Trong đầu tư cũng vậy, người thực hiện hoạt động đầu tư là nhà đầu tư và đầu tư luôn luôn gắn liền với chủ thể thực hiện là nhà đầu tư. Theo Khoản 4 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2005, “Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật Việt Nam, bao gồm: a) Doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thành lập theo Luật doanh nghiệp; b) Hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã thành lập theo Luật hợp tác xã; c) Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thành lập trước khi Luật này có hiệu lực; d) Hộ kinh doanh, cá nhân; đ) Tổ chức, cá nhân nước ngoài; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; người nước ngoài thường trú ở Việt Nam; e) Các tổ chức khác theo quy định của pháp luật Việt Nam”. * Các nhà đầu tư phải bỏ vốn, tài sản nhất định để tiến hành đầu tư Trong hoạt động đầu tư, đích thân các nhà đầu tư phải bỏ vốn, tài sản của mình thực hiện hoạt động đầu tư.
Vốn đầu tư theo định nghĩa tại khoản 9 Điều 3 là: “tiền và các tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp”. Định nghĩa đầu tư thì quy định vốn bao gồm “ các loại tài sản h u hình hoặc vô hình”. “Tài sản h u hình” có thể hiểu là những tài sản hiện hữu cụ thể mà con người có thể cảm nhận được sự tồn tại của nó. Ví dụ như vật, tiền 12 … “Tài sản vô hình” có thể hiểu là những tài sản không hiện hữu trước con người, con người không thể nhìn thấy được như quyền sử dụng đất, quyền sở hữu…nói chung là các quyền tài sản đều là tài sản vô hình… Đại từ điển Tiếng Việt có đưa ra một cách hiểu về đầu tư: là “Bỏ sức lực, thời gian, trí tuệ để làm việc gì…”.
Cách hiểu này tuy chưa đầy đủ nhưng có vẻ đã bao gồm được “tài sản vô hình” đó là “sức lực, trí tuệ”. * Mục đích của đầu tư là kinh doanh thu lợi nhuận. Dường như nhắc tới đầu tư là chúng ta nghĩ tới lợi nhuận. Đại từ điển Tiếng Việt cũng đưa ra một cách hiểu khác về đầu tư: “1.
Bỏ vốn vào để sản xuất, kinh doanh để được hưởng phần lời lãi…”. Đây là cách hiểu thông dụng về đầu tư dưới góc độ kinh tế. Khoản 1 Điều 3 Luật Thương mại đưa ra khái niệm: “Hoạt động thương mại là hoạt động nhằm mục đích sinh lợi, bao gồm mua bán hàng hoá, cung ứng dịch vụ, đầu tư, xúc tiến thương mại và các hoạt động nhằm mục đích sinh lợi khác”. Như vậy, đầu tư cũng là một hoạt động thương mại, và mục đích của hoạt động này (với tư cách là đối tượng điều chỉnh của Luật Thương mại và Luật Đầu tư) không gì khác là nhằm sinh lợi.
Lợi nhuận ở đây có thể hiểu là nhà đầu tư bỏ ra một nguồn lực trong hiện tại, mong thu về một nguồn lực lớn hơn trong tương lai. * Đầu tư gắn với hình thức đầu tư cụ thể Đầu tư bao giờ cũng gắn với một hình thức đầu tư cụ thể. Người ta không thể tiến hành đầu tư ngoài các hình thức đầu tư. Hình thức đầu tư là cách tiến hành hoạt động đầu tư của các nhà đầu tư theo quy định của pháp luật.
Trong điều kiện kinh tế thị trường, hình thức đầu tư kinh doanh ngày càng phong phú, đa dạng; mỗi hình thức đầu tư kinh doanh có những đặc điểm riêng nhất định về cách thức đầu tư vốn, tính chất liên kết và phân chia 13 kết quả kinh doanh giữa các nhà đầu tư. Căn cứ vào nhu cầu và điều kiện cụ thể của mình, các nhà đầu tư có quyền lựa chọn các hình thức đầu tư thích hợp theo quy định của pháp luật. Có hai nhóm hình thức đầu tư đó là đầu tư trực tiếp (Điều 21 - 25 Luật Đầu tư năm 2005) và đầu tư gián tiếp (Điều 26 Luật Đầu tư năm 2005). Khái niệm Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào các hoạt động kinh tế-xã hội (KT- XH) để mong nhận được lợi ích kinh tế hoặc lợi ích xã hội lớn hơn trong tương lai.
Nếu phân theo nguồn vốn, đầu tư trong nước gồm có đầu tư công và đầu tư tư nhân; phân theo lĩnh vực có đầu tư tài chính, đầu tư thương mại, đầu tư phát triển. Trong đó, đầu tư công tập trung chủ yếu vào đầu tư phát triển vì đầu tư phát triển nhằm tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, làm tăng tiềm lực sản xuất và mọi hoạt động xã hội khác. Theo Khoản 15, Điều 4 của Luật đầu tư công thì Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cáu hạ tầng kinh tế- xã hội vào đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế-xã hội. Vốn Nhà nước quy định trong đầu tư công bao gồm vốn ngân sách nhà nước (NSNN) chi đầu tư phát triển (ĐTPT) theo quy định của Luật NSNN; vốn được huy động từ quỹ đất và nguồn tài nguyên của các địa phương; các nguồn ngoài cân đối ngân sách có trên tài khoản NSNN gồm cả vốn vay ODA trong cân đối ngân sách để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư; vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu chính phủ, trái phiếu của chính quyền địa phương, công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nước.
Nội dung đầu tư công Đầu tư bằng nguồn vốn NSNN bao gồm nhiều khoản chi với những mục đích khác nhau, có tính chất và đặc điểm khác nhau. Tuy nhiên, để phục vụ công tác quản lý, người ta có thể dựa vào nhiều tiêu thức khác nhau để xác định nội dung chi cụ thể.
