Luận văn thạc sĩ chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước - Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam

Luận văn thạc sĩ phân tích chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và đề xuất hàm ý chính sách

• Tác giả: Nguyễn Huy Toàn
• Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Cẩm Nhung
• Trường học: Đại học Quốc gia Hà Nội
• Chuyên ngành: Quản lý công
• Đề tài: Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận văn thạc sĩ
• Năm xuất bản: 2019
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về chính sách phát triển doanh nghiệp nhà nước và kinh nghiệm quốc tế

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế toàn cầu. Theo nghiên cứu của Kwiatkowski và Augustynowicz (2015), số lượng DNNN trong danh sách Fortune Global 500 tăng hơn gấp đôi giai đoạn 2005-2014. Động lực chính là sự tăng trưởng nhanh chóng của kinh tế Trung Quốc. Tại các nước phát triển, DNNN chiếm tỷ trọng nhỏ dưới 5%. Ngược lại, ở các nước đang phát triển, tỷ trọng này lên đến khoảng 75%. Sự khác biệt lớn này phản ánh vai trò đa dạng của DNNN tùy thuộc vào trình độ phát triển kinh tế mỗi quốc gia. Quản trị nhà nước đối với DNNN đòi hỏi hệ thống luật lệ, quy tắc và quy trình nội bộ rõ ràng. Các tổ chức quốc tế như OECD, ADB và Hội đồng châu Âu đều nhấn mạnh nguyên tắc trách nhiệm giải trình, minh bạch và hiệu quả.

1.1. Khái niệm doanh nghiệp nhà nước và quản trị công ty

Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh doanh do nhà nước sở hữu toàn bộ hoặc nắm giữ cổ phần chi phối. Quản trị công ty là hệ thống luật lệ, quy tắc, quy trình nội bộ nhằm định hướng, điều hành và kiểm soát công ty. Quản trị công ty liên quan đến mối quan hệ giữa Ban Giám đốc, Hội đồng quản trị và các cổ đông. Cơ chế quản trị hiệu quả giúp đề ra mục tiêu doanh nghiệp và giám sát kết quả hoạt động. Quản trị công ty chỉ được xem là có hiệu quả khi khích lệ được Ban giám đốc và Hội đồng quản trị theo đuổi lợi ích của công ty và cổ đông.

1.2. Các nguyên tắc quản trị tốt theo chuẩn quốc tế

Theo ADB, quản trị tốt thể hiện qua bốn yếu tố: trách nhiệm giải trình, sự tham gia, tính dự đoán và minh bạch. Hội đồng châu Âu đề xuất năm nguyên tắc: công khai, tham gia, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và gắn kết. OECD nhấn mạnh các yếu tố: trách nhiệm giải trình, minh bạch, hiệu quả, hiệu lực, tính kịp thời, tầm nhìn và pháp quyền. Các nguyên tắc này tạo nền tảng cho hệ thống quản trị DNNN hiệu quả. Việc áp dụng chuẩn quốc tế giúp nâng cao năng lực cạnh tranh và phát triển bền vững.

II. Phân tích thực trạng phát triển doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam

DNNN Việt Nam đối mặt nhiều thách thức về hiệu quả hoạt động và quản trị. Các doanh nghiệp thường được xem là hoạt động kém hiệu quả bởi mục tiêu chính trị và sự can thiệp từ bên ngoài. Tham nhũng và lãng phí nguồn lực là vấn đề nghiêm trọng ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh. Nhiều DNNN không đạt hiệu quả tương xứng với nguồn vốn đầu tư lớn từ nhà nước. Tình trạng này đặt ra yêu cầu cải cách mạnh mẽ để phát triển bền vững. Việt Nam cần học hỏi kinh nghiệm quốc tế trong quản trị và tái cấu trúc. So sánh với các nước OECD cho thấy khoảng cách lớn về chất lượng quản trị. Quá trình cổ phần hóa đã được thực hiện nhưng kết quả còn hạn chế.

2.1. Các vấn đề quản trị và hiệu quả hoạt động

DNNN Việt Nam thường hoạt động kém hiệu quả do nhiều nguyên nhân. Sự can thiệp chính trị quá mức làm giảm tính tự chủ trong kinh doanh. Hệ thống giám sát chưa đầy đủ dẫn đến thiếu trách nhiệm giải trình. Tham nhũng và lãng phí nguồn lực là vấn đề nan giải. Nhiều doanh nghiệp không đạt được hiệu quả tương xứng với vốn đầu tư. Mục tiêu chính trị đôi khi xung đột với mục tiêu kinh doanh thương mại. Điều này tạo gánh nặng lớn cho ngân sách nhà nước và nền kinh tế.

2.2. So sánh với kinh nghiệm các nước phát triển

So với các nước phát triển, DNNN Việt Nam có tỷ trọng lớn hơn trong nền kinh tế nhưng hiệu quả thấp hơn. Các nước OECD xây dựng hệ thống quản trị chặt chẽ với nguyên tắc accountability và transparency. Singapore và Hàn Quốc thành công trong cổ phần hóa và tái cấu trúc DNNN. Kinh nghiệm cho thấy cần tách biệt rõ ràng vai trò chủ sở hữu và quản lý nhà nước. Các nước Bắc Âu áp dụng mô hình quản trị công ty hiện đại với Hội đồng quản trị chuyên nghiệp. Việt Nam có thể học hỏi từ các mô hình thành công này để cải thiện hiệu quả quản trị.

III. Giải pháp phát triển doanh nghiệp nhà nước từ kinh nghiệm quốc tế

Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra nhiều giải pháp hiệu quả cho phát triển DNNN. Cổ phần hóa và đa dạng hóa sở hữu giúp tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Xây dựng hệ thống quản trị công ty theo chuẩn OECD cải thiện năng lực quản lý. Tách biệt chức năng chủ sở hữu nhà nước và quản lý kinh doanh là yếu tố then chốt. Đầu tư vào đào tạo nguồn nhân lực và ứng dụng công nghệ hiện đại giúp nâng cao năng lực cạnh tranh. Cơ chế giám sát độc lập giúp phát hiện và ngăn chặn tham nhũng hiệu quả. Hội đồng quản trị chuyên nghiệp với thành viên độc lập nâng cao chất lượng quyết định. Công khai thông tin tài chính định kỳ tạo niềm tin cho nhà đầu tư và xã hội.

3.1. Cải cách quản trị và cơ chế giám sát

Xây dựng hệ thống quản trị công ty hiệu quả đòi hỏi áp dụng nguyên tắc quốc tế. OECD khuyến nghị bốn yếu tố: trách nhiệm giải trình, minh bạch, hiệu quả và pháp quyền. Cơ chế giám sát độc lập giúp phát hiện và ngăn chặn tham nhũng kịp thời. Hội đồng quản trị chuyên nghiệp với thành viên độc lập nâng cao chất lượng quyết định chiến lược. Công khai thông tin tài chính định kỳ tạo niềm tin cho nhà đầu tư và đối tác. Việc áp dụng chuẩn mực quản trị quốc tế giúp DNNN hoạt động minh bạch hơn.

3.2. Cổ phần hóa và tái cấu trúc doanh nghiệp

Cổ phần hóa là công cụ quan trọng để cải thiện hiệu quả DNNN. Kinh nghiệm từ các nước Đông Âu và châu Á cho thấy quá trình này cần thực hiện từng bước. Tái cấu trúc tập trung vào loại bỏ ngành nghề kinh doanh không cốt lõi. Đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư giúp giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Mô hình thành công đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý và doanh nghiệp. Quá trình cổ phần hóa cần đi đôi với cải thiện quản trị doanh nghiệp để đạt hiệu quả tối ưu.

IV. Kết luận và ứng dụng chính sách phát triển doanh nghiệp nhà nước cho Việt Nam

Nghiên cứu quốc tế cung cấp nhiều bài học quý giá cho Việt Nam trong phát triển DNNN. Quản trị tốt với các yếu tố minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả là nền tảng thành công. Cổ phần hóa và tái cấu trúc cần được thực hiện đồng bộ với cải cách thể chế. Việt Nam nên học hỏi mô hình quản trị của OECD và các nước phát triển. Đầu tư vào nguồn nhân lực và công nghệ giúp DNNN cạnh tranh hiệu quả hơn trên thị trường quốc tế. Chính sách phát triển DNNN cần cân bằng giữa mục tiêu kinh tế và mục tiêu xã hội. Xây dựng khung pháp lý rõ ràng và cơ chế giám sát độc lập là ưu tiên hàng đầu. Tương lai phát triển DNNN phụ thuộc vào quyết tâm cải cách thể chế mạnh mẽ.

4.1. Hàm ý chính sách cho Việt Nam

Việt Nam cần xây dựng khung pháp lý rõ ràng cho quản trị DNNN. Tách biệt vai trò chủ sở hữu nhà nước và quản lý kinh doanh là ưu tiên hàng đầu. Áp dụng chuẩn mực quản trị công ty quốc tế giúp nâng cao tính minh bạch. Cơ chế giám sát hiệu quả và độc lập giúp ngăn chặn lãng phí nguồn lực. Đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao đáp ứng yêu cầu quản trị hiện đại. Việc học hỏi kinh nghiệm từ Singapore, Hàn Quốc và các nước OECD là cần thiết.

4.2. Định hướng phát triển trong tương lai

Tương lai phát triển DNNN Việt Nam phụ thuộc vào cải cách thể chế mạnh mẽ. Ứng dụng công nghệ số hóa giúp nâng cao hiệu quả quản lý và giám sát hoạt động. Hợp tác quốc tế trong đào tạo và chuyển giao công nghệ là yếu tố cần thiết. Xây dựng văn hóa doanh nghiệp dựa trên nguyên tắc minh bạch và trách nhiệm giải trình. Mục tiêu dài hạn là tạo ra DNNN cạnh tranh hiệu quả trên thị trường quốc tế. Quá trình này đòi hỏi sự cam kết mạnh mẽ từ cả nhà nước và doanh nghiệp.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN Nghiên cứu “DNNN – Công cụ tạo ra giá trị cho công cộng?” của tác giá Jan Sturesson, Scott McIntyre, Nick C Jones của PWC DNNN là một lực lượng có ảnh hưởng và đang tăng trưởng trên toàn cầu. Ví dụ, tỷ trọng các DNNN trong danh sách Fortune Global 500 đã tăng từ 9% trong năm 2005 lên 23% năm 2014, chủ yếu do sự tăng trưởng của các DNNN Trung Quốc. Các DNNN đã trở thành công cụ cho một số quốc gia để định vị tốt hơn vị trí của họ trong tương lai kinh tế toàn cầu, tăng tính cạnh tranh toàn cầu vì tài chính, tài năng và nguồn lực.

Nhiều nếu không phải là hầu hết, các DNNN lớn hoạt động toàn cầu và tham gia hoạt động thương mại. Trong một nghiên cứu phân tích danh sách Fortune’s 2000 doanh nghiệp lớn nhất trong năm 2010-2011, các tác giả phát hiện ra 204 (10.000 doanh nghiệp là các DNNN với quyền lợi trải khắp 37 quốc gia. Các tác giả cho rằng đây có thể là hệ quả của một xu hướng cực lớn của sự dịch chuyển sức mạnh kinh tế. Do vậy, cũng rất phù hợp với hướng nghiên cứu luận văn khi nghiên cứu mới một chủ đề dường như đã cũ, nhưng đang trở nên nóng hơn trên toàn cầu, đó là sự phát triển của các DNNN trở thành lực lượng lớn mạnh, cạnh tranh trên toàn cầu.

Nghiên cứu của các tác giả TAN Cheng-Han, Dan W. PUCHNIAK, Umakanth VAROTTIL – Đại học Quốc gia Singapore về quá trình hình thành của DNNN Singapore để trở thành một mô hình tiềm năng cho cải cách. Theo bài nghiên cứu, mô hình DNNN của Singapore (Government-linked companies - GLC) có thể cung cấp một mô hình tốt, hấp dẫn cho cải cách DNNN Trung Quốc và các quốc gia khác như Việt Nam. 5 Sự hấp dẫn đó là, các doanh nghiệp GLC cũng mang lại lợi nhuận trên tài sản và trên vốn chủ sở hữu cao hơn các doanh nghiệp phi GLC, do vậy được định giá cao hơn.

Đồng thời các GLC cũng quản lý chi phí tốt hơn các phi GLC. Các doanh nghiệp GLC cũng kết quả kinh doanh lành mạnh và có quản trị doanh nghiệp tốt đồng thời, được thị trường đánh giá cao thể hiện ở giá trị vốn hoá. Ngoài ra, sự thành công của mô hình GLC Singapore thách thức quan niệm phổ biến rằng các doanh nghiệp tư nhân chứ không phải nhà nước sẽ phân bổ hiệu quả nguồn vốn hơn. Kết quả đó rất đáng chú ý với nghiên cứu này, vì nó ngược với bối cảnh DNNN trên toàn cầu vốn được cho rằng nói chung làm ăn không hiệu quả, và như tại Việt Nam, các DNNN làm ăn có hiệu quả thấp, thua lỗ, được định giá thấp trên thị trường chứng khoán.

Sự thành công của mô hình DNNN Singapore và tham vọng của Trung Quốc trong việc ganh đua thành tích với mô hình này thách thức quan niệm rằng các hệ thống quản trị công ty đang hội tụ về mô hình theo kinh tế thị trường của các doanh nghiệp trong đó lấy cổ đông làm trung tâm (của Mỹ). Quá trình hình thành và thành công của mô hình GLC Singapore cho thấy một nền kinh tế và một hệ thống quản trị công ty rất thành công có thể xây dựng trên nền tảng của các doanh nghiệp có cổ đông nhà nước đóng vai trò chi phối. Với bài nghiên cứu, đây cũng là điểm quan trọng, chỉ ra khả năng của mô hình thành công với cổ đông nhà nước đóng vai trò nền tảng trong các DNNN thành công, tạo ra một nền kinh tế thành công và một hệ thống quản trị thành công, chứ không đơn thuần là chuyển DNNN sang công ty cổ phần. Và câu hỏi đặt ra nhà nước nên đóng vai trò gì với DNNN và thực hiện việc đó như thế nào để có thành công? Chìa khoá để quản trị doanh nghiệp hiệu quả dường như là tìm một mô hình phù hợp với từng nền kinh tế, thể chế, lịch sử, chính trị, môi trường văn hoá vốn rất khác nhau.

kết luận của nghiên cứu, mô hình GLC Singapore có mối liên hệ chặt chẽ với hoàn cảnh lịch sử và văn hóa, mặc dù mô hình này có thể vô cùng thành công ở Singapore, tuy nhiên, áp dụng mô hình này ở các nước khác có thể sẽ khó khăn. Chính phủ Singapore không có ý định bổ nhiệm các hội đồng quản trị để quản lý các công ty này và thông thường cũng không can dự vào việc quản lý các 6 GLC. Hội đồng quản trị của các GLC là hội đồng chính sách hơn là hội đồng có chức năng quản lý. Đây cùng là một điểm rất quan trọng trong cách thức Chính phủ Singapore quản trị các GLC, khác với cách thức ở Việt Nam và Trung Quốc, nhà nước có thể can thiệp, chỉ đạo trực tiếp hoạt động của các DNNN, ảnh hưởng đến sự tự chủ của doanh nghiệp, khiến vai trò điều hành nền kinh tế, chức năng ra chính sách của chính phủ có thể mâu thuẫn với vai trò cổ đông.

Công ty Temasek Holdings (Temasek) được thành lập để quản lý các khoản đầu tư và tài sản trước đó do chính phủ nắm giữ, cổ đông duy nhất của Temasek là Bộ Tài chính Singapore. Temasek đóng vai trò cổ đông tích cực, khuyến khích quản trị công ty tốt, điều này bao gồm ủng hộ việc hình thành hội đồng quản trị có năng lực cao, giàu kinh nghiệm và đa dạng để hướng dẫn và góp ý vào việc quản lý công ty. Temasek chủ trương hội đồng quản trị độc lập với quản lý để có thể cung cấp sự đảm bảo hiệu quả và sự giám sát đối với các hoạt động quản lý, vị trí Chủ tịch công ty và giám đốc điều hành sẽ do những người khác nhau nắm giữ, các công chức hàng đầu hay các cựu công chức hàng đầu được bổ nhiệm vào các hội đồng. Sự bố trí này tạo nên ủng hộ sự trung thành với chính phủ, giúp chính phủ tham gia và các khu vực trọng yếu của nền kinh tế.

Như vậy, nghiên cứu tranh luận về quan điểm về sự hội tụ của lý thuyết về quản trị công ty như đã nêu trên, thay vào đó, là sự đa dạng, cách tiếp cận theo lý thuyết “phụ thuộc con đường”. Cách tiếp cận phù hợp đối với phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN tại mỗi quốc gia khác nhau còn phù thuộc vào yếu tố văn hoá, chính trị tại các quốc gia. Cấu trúc doanh nghiệp và các thiết chế thường được hình thành do các cấu trúc có sẵn của quốc gia, khó có thể thay đổi do các vấn đề tư lợi và lợi ích nhóm. Tìm hiểu bối cảnh, lịch sử, đặc điểm, … phát triển DNNN của Việt Nam là điều cần thiết để có lựa chọn chính sách phù hợp.

Nghiên cứu của Wong, S. “Improving Corporate Governance in SOEs: An Intergrated Approach”, Corporate Governance International Về vấn đề về người đại diện mà các DNNN phải đối mặt. Thứ nhất, các doanh nghiệp tư nhân, nói chung đều hướng về mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận, do đó họ có thể tập trung vào mục tiêu đổi mới và giảm chi phí, 7 trong khi đó, khi nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp phải đối mặt nhiều xung đột lợi ích. Nhà nước phải vận hành hoạt động kinh doanh, thực thi luật pháp, kiểm soát hệ thống ngân hàng và thông thường quan tâm đến các vấn đề xã hội như tạo việc làm và giáo dục (OECD, 2006).

Sự mâu thuẫn thường xuyên xảy ra giữa các mục tiêu này làm giảm sự rõ ràng, thậm chí gây bối rối với các quản lý doanh nghiệp giữa nhiều mục tiêu khác nhau. Điểm này quan trọng với DNNN ở Việt Nam khi hiện nay, vốn được khẳng định là công cụ quan trọng để bảo đảm thực hiện hiệu quả các chính sách ổn định vĩ mô, kiềm chế lạm phát, đối phó với những biến động thị trường; tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước; đóng góp quan trọng trong xây dựng và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế; thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và chính sách an sinh xã hội…. Định hướng vai trò của DNNN rất quan trọng vì quá nhiều vai trò, mục tiêu mà dường như còn mâu thuẫn nhau, đồng thời, giao quá nhiều mục tiêu phải thực hiện khiến quản lý doanh nghiệp còn bị rối. Mục tiêu hướng tới lợi nhuận hay thực hiện nhiều nhiệm vụ khác, là một khía cạnh trong chính sách phát triển DNNN mà bài nghiên cứu hướng đến.

Thứ hai, cả người sở hữu doanh nghiệp tư nhân và DNNN đều phải đối mặt với vấn đề các nhà quản lý doanh nghiệp tư lợi. Tuy nhiên, các DNNN còn phải đối mới vấn đề các quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính có hành vi can thiệp để tư lợi. Giới chính trị và công chức cũng là những người đại diện tồi vì họ thường không được hưởng lợi trực tiếp từ thành công của các DNNN. Nên họ cũng ít động lực hơn, thậm chí né tránh, thiếu động lực cải thiện hoạt động của các DNNN.

(Wong, 2004) Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN, chủ đề mà nghiên cứu hướng đến, hướng đến trả lời câu hỏi về hạn chế sự tư lợi của quản lý doanh nghiệp và quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính đối với các DNNN và tạo động lực nơi các nhà quản lý DNNN với sự phát triển của doanh nghiệp. 8 Thứ ba, Mức độ công bố thông tin của các DNNN kém hơn so với khu vực tư nhân. Được cung cấp vốn bởi thị trường thị trường tài chính, các doanh nghiệp tư nhân phải tuân thủ kỉ luật do thị trường tài chính đặt ra và phải đáp ứng các tiêu chuẩn về công bố thông tin. Trong khi đó, các DNNN không phải đối diện với áp lực này.

Họ công bố thông tin ít hơn vì các chủ sở hữu thiếu động lực để giám sát các DNNN kĩ càng. Công bố thông tin là một yếu tố quan trọng giúp minh bạch, tạo điều kiện giám sát DNNN cho nhà đầu tư, nhà nước, người dân, là một chính sách quan trọng để quản trị DNNN. Corporate Governance in Asia: A Survey. International Review of Finance Quản trị Công ty tốt rất cần thiết đối với các DNNN để đảm bảo đóng góp tích cực cho nền kinh tế.

Các DNNN, giống như nhiều doanh nghiệp khác, phải đối diện với thách thức về quản trị công ty.