CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN 1. Khái niệm và đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản * Ngân sách Nhà nước Luật NSNN năm 2015 đã đưa ra định nghĩa về NSNN như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Kế thừa các điểm chung đó, trong luận văn này, NSNN được hiểu là kế hoạch thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác trong việc phân chia, sử dụng thu nhập quốc dân và là nguồn tài chính bảo đảm để nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình (Đặng Văn Dụ, Bùi Tiến Mạnh, 2015).
Trong khái niệm này, NSNN bao gồm hai nội dung chính (thu NSNN, chi NSNN) và một nội dung phát sinh (cân đối NSNN), được xây dựng và thực hiện trong một khoảng thời gian xác định (ngắn hạn là một năm, trung hạn có thể là 3-5 năm). Thu NSNN được hình thành từ nhiều nguồn như thuế, phí, thu từ tài sản công và các khoản thu từ viện trợ, quyên góp, tài sản xung công…, trong đó thu từ thuế nội địa ngày càng chiếm tỷ trọng lớn. Chi NSNN rất đa dạng, bao trùm nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi người dân và chức năng quản lý của bộ máy nhà nước. Nhà nước chỉ được phép chi NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đã được xã hội giao phó.
6 * NSNN cấp huyện Ngân sách nhà nước cấp huyện là một bộ phận cấu thành của NSNN, do đó nó phản ánh các mối quan hệ giữa ngân sách cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình phân bổ, sử dụng của cải xã hội. Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Ngân sách huyện là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định đưa vào dự toán trong 1 năm do HĐND huyện quyết định và giao cho UBND huyện tổ chức chấp hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện (Nguyễn Quang Hưng, 2015). Ngân sách huyện thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn huyện; đó là mối quan hệ giữa ngân sách với các tổ chức, các đơn vị trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực kinh tế của huyện.
Ngân sách huyện có vai trò rất quan trọng trong hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của huyện. Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn định, phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện. * Nguồn thu ngân sách huyện gồm: Các khoản thu ngân sách huyện hưởng 100%: Lệ phí trước bạ. Thuế nhà, đất.
Thuế chuyển quyền sử dụng đất. Thuế môn bài. Thuế sử dụng đất nông nghiệp. Tiền sử dụng đất.
Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí. Tiền đền bù thiệt hại đất. 7 Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ. Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác. Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do địa phương quản lý. Các khoản phạt, tịch thu và thu khác của ngân sách địa phương Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện: * Nhiệm vụ chi của ngân sách huyện gồm: - Chi đầu tư phát triển: Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình quốc gia do các cơ quan địa phương thực hiện.
Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hóa thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các sự nghiệp khác do địa phương quản lý. Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do địa phương quản lý. Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. - Chi thường xuyên: Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội do ngân sách địa phương thực hiện theo quy định của Chính phủ.
Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý. Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương. 8 Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý. Phần chi thường xuyên trong các chương trình quốc gia do các cơ quan địa phương thực hiện.
Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật. Chương trình mục tiêu quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý NSNN. Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. Trợ giá theo chính sách của Nhà nước.
Chi chuyển nguồn ngân sách huyện năm trước sang ngân sách huyện năm sau. Chi quản lý qua ngân sách. Chi bổ sung cho ngân sách xã, thị trấn. * Chi NSNN Chi ngân sách Nhà nước là việc phân phối và sử dụng quĩ ngân sách Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định (Bùi Tiến Hanh, 2015).
Bản chất chi ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào ngân sách Nhà nước và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi ngân sách Nhà nước là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. * Quản lý chi NSNN Quản lý chi NSNN là hoạt động của chính quyền địa phương sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để xây dựng dự toán, chấp toán dự toán, quyết toán và kiểm soát quá trình chi NSNN sao cho phù hợp với khả năng thu và đảm bảo nguồn lực tài chính để nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình (Đặng Văn Dụ, Bùi Tiến Mạnh, 2015). 9 Quản lý chi NSNN có thể được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau.
Theo góc độ chu trình quản lý NSNN, quản lý chi NSNN gồm xây dựng và phê duyệt dự toán chi; quản lý quá trình thực hiện chi NSNN (thường được gọi là chấp hành dự toán chi NSNN); kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng NSNN; quyết toán NS. Theo khoản mục chi NSNN, quản lý chi NSNN gồm quản lý CTX; quản lý chi ĐTPT; quản lý chi trả nợ; quản lý chi dự trữ; quản lý các khoản chi khác. Đặc điểm quản lý chi NSNN Thứ nhất, quản lý chi NSNN bao hàm trong nó cả quản lý ngân sách của đơn vị thụ hưởng NS do huyện quản lý, vừa quản lý NS cấp huyện theo chế độ phân cấp. Chi NSĐP bao gồm hai phần: Phần trực tiếp chi theo Mục lục NSNN và phần phân cấp cho cấp huyện.
Đặc điểm này không chỉ chi phối quá trình quản lý chi NSĐP theo chu trình NS (tỉnh phê chuẩn NS của huyện, giám sát quá trình chi NS của huyện, phê duyệt quyết toán và điều chỉnh dự toán NS huyện, phân bổ phạm vi NS của chính quyền cấp huyện), mà còn gắn với các khoản mục chi theo chương trình mục tiêu, chiến lược, quy hoạch phát triển KT-XH trên địa bàn. Nói cách khác, dự toán NS cấp huyện, ngoài phần tổng hợp của NS cấp huyện, còn là các khoản dự toán cho các chương trình của huyện và các đơn vị hành chính, sự nghiệp. Đặc điểm này cho thấy, quản lý chi NSNN cấp huyện rất phức tạp, vừa theo ngành, vừa theo lãnh thổ, vừa là quản lý của đơn vị cấp trên đối với đơn vị dự toán cấp dưới. Thứ hai, quản lý chi NSNN cấp huyện gắn liền với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH địa phương.
Nói cách khác, chi NSNN là một trong những công cụ để chính quyền cấp huyện chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT- XH trên địa bàn. Do đó, dự toán NS cấp tỉnh phải phù hợp với chiến lược, 10 quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH trên địa bàn huyện. Hơn nữa, mỗi huyện có đặc thù khác nhau nên cũng có hệ thống các mục tiêu trong chiến lược, quy hoạch kế hoạch phát triển KT-XH khác nhau. Trong khung khổ quy định của TW, tỉnh, các huyện có nhiệm vụ năng động, sáng tạo trong lựa chọn các mục tiêu ưu tiên sử dụng NSNN sao cho hoàn thành tốt các chiến lược, quy hoạch kế hoạch phát triển KT-XH đó.
Thông thường, chi NSNN, ngoài các khoản mục chi ổn định theo chế độ do Trung ương quy định, các tỉnh thường lựa chọn ưu tiên sử dụng NSNN để phát huy tối đa lợi thế so sánh cũng như hạn chế những bất lợi thế của tỉnh mình. Ngoài ra, các huyện còn chi NSĐP cho các hoạt động liên kết theo vùng phù hợp với chiến lược phát triển vùng. Thứ ba, quản lý chi NSNN cấp huyện mang tính chất toàn diện phục vụ quản lý theo lãnh thổ với hệ thống đa mục tiêu, bao gồm nhiều lĩnh vực phức tạp. Nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện là quản lý nhà nước về mọi lĩnh vực diễn ra trên địa bàn, bao gồm cả kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng.
Mỗi lĩnh vực đều có lý do ưu tiên để phân bổ NSNN, trong khi đó quy mô NSĐP thường hạn hẹp, phụ thuộc vào chính sách của TW. Chính vì thế, việc sắp xếp mục tiêu ưu tiên trong khi lập dự toán NS cấp huyện rất khó khăn.