CHƯƠNG 1 CƠ SỞ L Ý LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG 1. Khái quát về tài sản công và quản lý tài sản công 1. Khái niệm tài sản công Luật quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước năm 2008 theo đó thuật ngữ tài sản Nhà nước được sử dụng, khái niệm này được định nghĩa như sau “Tài sản nhà nước là Tài sản hình thành từ ngân sách nhà nước hoặc do pháp luật quy định thuộc sở hữu, quản lý của Nhà nước, bao gồm: trụ sở làm việc, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc; tài sản từ nguồn viện trợ, tài trợ, đóng góp của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước cho Nhà nước và các tài sản khác do pháp luật quy định”, tuy nhiên tài sản Nhà nước trong thực tiễn có phạm vi rất rộng, đồng thời khái niệm này chưa tách bạch được nhiệm vụ quản lý về tài sản nhà nước và cung cấp dịch vụ công trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, vì vậy Luật quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 đã thay khái niệm “Tài sản nhà nước”bằng khái niệm “Tài sản công”. Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 về giải thích từ ngữ “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác.” Như vậy việc đưa ra khái niệm TSC cụ thể để nhằm phân biệt với các loại tài sản khác tạo điều kiện thuận lợi cho việc Quản lý, sử dụng TSC trong thực tiễn.
Đặc điểm của tài sản công Tài sản công rất đa dạng, phong phú về chủng loại, mỗi loại tài sản có đặc 8 điểm, tính chất, công dụng riêng song chúng đều có những đặc điểm chung sau: Thứ nhất: TSC được đầu tư xây dựng, mua sắm bằng tiền của NSNN, có nguồn từ NSNN hoặc từ các nguồn vốn đầu tư khác (trừ một số tài sản đặc biệt như: đất đai, tài sản được xác lập sở hữu Nhà nước được chuyển giao). Bên cạnh đó là những tài sản được hình thành từ nguồn tài trợ, viện trợ không hoàn lại của các tổ chức trong và ngoài nước. Đối với tài sản này, NSNN không trực tiếp đầu tư xây dựng và mua sắm mà chỉ giao tài sản cho các cơ quan sử dụng. Đối với các tài sản này trước khi giao cho các bệnh viện sử dụng, đều phải xác lập quyền sở hữu thuộc về Nhà nước.
Khi các tài sản này được xác lập quyền sở hữu thuuộc về Nhà nước, thì giá trị của các tài sản đều được ghi thu vào nguồn NSNN. Như vậy, suy cho cùng các tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về Nhà nước, tài sản viện trợ, tài trợ, tài sản do dân đóng góp giao cho các cơ quan hành chính sử dụng vẫn chịu sự quản lý của Nhà nước có nguồn gốc hình thành từ NSNN. Thứ hai: Sự hình thành, quản lý và sử dụng TSC phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ chuyên môn của từng cơ quan, đơn vị. Với cơ quan quản lý nhà nước, TSC chỉ đơn thuần là điều kiện vật chất, là phương tiện, môi trường làm việc để cơ quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên tất cả các lĩnh vực: kinh tế, quốc phòng, an ninh….
TSC của các cơ quan này lớn nhất là nhà cửa trụ sở làm việc, các phương tiện giao thông vận tải phục vụ đi lại công tác, các TTB, máy móc phục vụ chuyên môn. Số lượng TSC cần phải có tuỳ thuộc vào quy mô của đơn vị thể hiện ở: cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế cán bộ, công chức, viên chức của mỗi cơ quan, đơn vị. Thứ ba: Vốn đầu tư xây dựng và mua sắm TSC không thu hồi được trong quá trình sử dụng TSC. Thực tế các nước trên thế giới cho thấy khoảng 80% chi NSNN là chi chuyển giao và có rất ít khoản chi là chi thanh toán, được hoàn trả trực tiếp.
Khác với doanh nghiệp kinh doanh, TSC trong cơ quan chủ yếu là những tài sản trong lĩnh vực tiêu dùng của cải vật chất, không thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh; trong quá trình sử dụng không tạo ra sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ 9 để đưa ra thị trường; do đó, không chuyển giá trị bị hao mòn vào giá thành của sản phẩm hoặc chi phí lưu thông. Vì thế, trong quá trình sử dụng, tuy tài sản bị hao mòn nhưng không trích khấu hao được (đối với tài sản cố định), vì giá trị của nó không được chuyển dần sang giá trị của sản phẩm vật chất, dịch vụ để hình thành bộ phận giá trị mới cần phải thu hồi. Do không thực hiện trích khấu hao TSCĐ, nên nguồn vốn đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản không thu hồi được trong quá trình sử dụng và không có nghĩa vụ tài chính với NSNN trong việc sử dụng. Mức độ hao mòn của TSC trong quá trình sử dụng nhanh hay chậm không ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của cơ quan nhà nước được thụ hưởng, Nhà nước không sử dụng các chính sách khuyến khích trích khấu hao TSCĐ để thúc đẩy các cơ quan bảo vệ TSC như đối với các tổ chức kinh tế sử dụng tài sản vào sản xuất kinh doanh.
Nhà nước chỉ có thể buộc các cơ quan này nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng TSC tiết kiệm và hiệu quả bằng các biện pháp hành chính như quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng TSC, cùng với biện pháp quản lý chặt chẽ các khoản chi tiêu về duy trì, bảo dưỡng, sửa chữa TSC để buộc các cơ quan đơn vị sử dụng tài sản hiệu quả hơn (Nguyễn Thị Bất và Nguyễn Văn Xa, 2009). Tuy nhiên, Nhà nước phải quản lý chặt chẽ giá trị và giá trị còn lại của tài sản để phục vụ cho công tác quản lý tài sản thông qua việc ban hành các quy định chế độ tính hao mòn TSCĐ trong khu vực hành chính sự nghiệp. Khái niệm quản lý tài sản công Quản lý thực chất là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu của nhà quản lý đề ra. Quản lý là dạng hoạt động xã hội bắt nguồn từ hoạt động làm việc nhóm có tính chất cộng đồng dựa trên sự phân công, phân nhiệm và hợp tác làm một công việc để đạt được mục tiêu chung của tập thể.
Ở nghĩa rộng, quản lý là hoạt động có mục đích, có hướng điích của con người. Ọuán lý là hoạt động do một hay nhiều người cùng hợp tác, phối hợp thực hiện nhằm đạt được một mục tiêu nào đó một cách có hiệu quả. Như vậy, quản lý là sự vận dụng kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm để tác động lên nguồn lực nhằm thực hiện các tiến trình để giải quyết các vấn đề. Hệ thống quản lý Từ sự phân tích ở trên, có thể cho rằng quản lý tài sản công nói chung là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của các chủ thể quản lý (cán bộ quản lý) đối với tài sản công đó để có thể sử dụng, khai thác tài sản công một các hiệu quả nhất nhằm đạt được mục tiêu của nhà quản lý.
Nội dung quản lý TSC bao gồm: Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng TSC. Quản lý việc giao TSC; đầu tư xây dựng, mua sắm, thuê, khoán kinh phí sử dụng TSC; xác lập quyền sở hữu toàn dân về tài sản. Quản lý việc sử dụng, bảo vệ, bảo dưỡng, sửa chữa TSC; khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Quản lý việc thu hồi, điều chuyển, chuyển đổi công năng, bán, thanh lý, tiêu hủy và các hình thức xử lý khác đối với TSC.
Kiểm kê, báo cáo TSC. Xây dựng, vận hành hệ thống thông tin TSC và Cơ sở dữ liệu quốc gia TSC. Hợp tác quốc tế về TSC. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng TSC.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá việc chấp hành pháp luật về quản lý, sử dụng TSC và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng TSC. Giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo trong quản lý, sử dụng TSC. 11 Quản lý hoạt động dịch vụ về TSC. Nội dung khác theo quy định của pháp luật có liên quan 1.
Vai trò của quản lý tài sản công: Quản lý để đảm bảo TSC được khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả đang là vấn đề được chú trọng quan tâm của Đảng, Nhà nước và của toàn xã hội. Vì vậy, quản lý nhà nước về TSC nói chung và quản lý TSC tại các đơn vị sự nghiệp nói riêng đã từng bước đi vào nề nếp, kỷ cương, công khai và có hiệu quả, nhất là sau khi Luật quản lý, sử dụng tài sản công được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 21/6/2017 với 10 chương, 134 Điều và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2018 ra đời nhằm thay thế Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008. TSC là một bộ phận quan trọng trong tổng nguồn của cải của mỗi quốc gia. “Quản lý và khai thác TSC tốt sẽ góp phần chống lãng phí, thất thoát, tham nhũng, phát huy nguồn lực nhằm tái tạo tài sản và phát triển kinh tế - xã hội, giảm thiểu rủi ro tài khóa, đặc biệt trong bối cảnh tình hình tài khóa gặp nhiều khó khăn, quá trình chuyển đổi mục đích và quyền sử dụng tài sản đang diễn ra nhanh chóng” Đảm bảo tiết kiệm và khai thác hiệu quả nguồn TSC của Nhà nước.
Đảm bảo tài sản công được sử dụng đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức chế độ mà Nhà nước quy định. Đáp ứng yêu cầu công việc của cơ quan hành chính Nhà nước gắn với yêu cầu hiện đại hóa và tái yêu cầu trang bị TSC đi liền với hiện đại hóa đất nước.