Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã" của nghiên cứu sinh Trần Nho Thìn, thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Phó Giáo sư, Phó Tiến sỹ Trần Trọng Hựu, được bảo vệ năm 1996 tại Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật thuộc Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn Quốc gia. Luận án thuộc chuyên ngành Luật Nhà nước, mã số 5.05, có dung lượng 129 trang văn bản chính.

Tính cấp thiết của đề tài bắt nguồn từ tiến trình cải cách bộ máy nhà nước và cải cách nền hành chính theo các Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, VII và VIII của Đảng Cộng sản Việt Nam. Bối cảnh nông thôn chuyển biến mạnh mẽ sau các quyết sách lớn như Chỉ thị của Ban Bí thư khóa IV và Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị khóa VI. Xã là đơn vị hành chính cơ sở trực tiếp quản lý trên 80% dân số cả nước, phân bố trên địa bàn rộng lớn từ miền núi, đồng bằng đến hải đảo. Tuy nhiên, mô hình tổ chức và cơ chế vận hành của cơ quan hành chính nhà nước cấp xã thời điểm này bộc lộ nhiều điểm chưa tương thích với yêu cầu quản lý xã hội trong nền kinh tế chuyển đổi. Khoảng trống nghiên cứu được xác định là: trong khi các nghiên cứu đương thời chủ yếu tiếp cận làng xã dưới góc độ lịch sử, văn hóa, xã hội học hoặc chỉ tập trung vào cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân), thì thiết chế cơ quan chấp hành - hành chính nhà nước ở xã (Ủy ban nhân dân) chưa được nghiên cứu toàn diện, có hệ thống dưới góc độ khoa học luật học.

Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm sáng tỏ vị trí pháp lý, vai trò của Ủy ban nhân dân xã trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và chuyển đổi cơ chế quản lý; từ đó xác định phương hướng, nội dung và các giải pháp đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của cơ quan này trong tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia.

Để đạt được mục đích trên, luận án thực hiện 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Khái quát những vấn đề chung nhất về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân xã trong hệ thống các cơ quan Nhà nước cùng những đặc thù, khó khăn, thuận lợi trong tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã.
  2. Phân tích, so sánh địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân xã theo pháp luật hiện hành để tìm ra hướng điều chỉnh của pháp luật; nêu ý kiến hoàn thiện sự điều chỉnh của pháp luật, phương hướng đổi mới cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân xã.
  3. Phân tích các yếu tố xã hội, phong tục tập quán và kinh nghiệm tổ chức cơ quan quản lý làng xã trong lịch sử để làm cơ sở đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã trong thời gian tới.
  4. Phân tích đặc điểm của đội ngũ cán bộ xã, vấn đề đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ xã nhằm đáp ứng đòi hỏi của công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia.

Đối tượng nghiên cứu trọng tâm của luận án là tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã với tư cách một mắt xích trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Về phạm vi, luận án giới hạn vào cơ quan hành chính nhà nước ở xã tại địa bàn nông thôn; các thiết chế đoàn thể và Hội đồng nhân dân xã chỉ được khảo cứu ở những khía cạnh liên quan mật thiết nhằm làm sáng tỏ địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân. Về mặt thời gian, dữ liệu và căn cứ pháp lý được khảo sát từ mốc Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến thời điểm năm 1996, trọng tâm là các quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994, cùng Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở mỗi cấp năm 1996.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án điểm lại hệ thống tài liệu trong nước và quốc tế liên quan đến quản lý nông thôn và tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở:

Về tài liệu trong nước, vấn đề cải cách hành chính và bộ máy nhà nước được xem xét qua các văn kiện Đại hội Đảng, các nghị quyết Trung ương (đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị lần thứ Tám Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII). Luận án khảo cứu trực tiếp các công trình chuyên khảo xuất bản giai đoạn 1988–1994:

  • Cuốn sách "Kinh nghiệm tổ chức quản lý nông thôn Việt Nam trong lịch sử" của Giáo sư Phan Đại Doãn và Phó Tiến sĩ Nguyễn Quang Ngọc chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 1994).
  • Công trình "Về cải cách bộ máy quản lý hành chính và xây dựng đội ngũ công chức Nhà nước" của Trường Hành chính Quốc gia (Nhà xuất bản Sự thật, 1991).
  • Sách chuyên khảo "Tìm hiểu về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước theo Hiến pháp năm 1992" (Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 1994).
  • Công trình "Hội đồng nhân dân trong hệ thống cơ quan Nhà nước" của Phó Giáo sư Nguyễn Đăng Dung (Nhà xuất bản Pháp lý, 1988).
  • Các kết quả nghiên cứu thuộc đề tài KX-05.03 "Lịch sử và hiện trạng hệ thống chính trị ở Việt Nam" công bố trên Tạp chí Khoa học số 2/1993 của Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội.
  • Các bài viết về "Chính quyền cấp cơ sở" trên Thông tin công tác tổ chức Nhà nước (tháng 2/1991) của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ; các chuyên đề về chính quyền địa phương và công vụ, công chức trên Thông tin khoa học pháp lý của Bộ Tư pháp; cùng các bài báo khoa học trên Tạp chí Cộng sản, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Tạp chí Luật học, Tạp chí Quản lý Nhà nước.

Về tài liệu quốc tế, luận án tham khảo các công trình lý luận hành chính và xô viết cơ sở của Liên Xô trước đây:

  • Sách chuyên khảo của Rôxlốp .N (1969) về Xô viết đại biểu nhân dân cấp làng (xã).
  • Công trình của Phorichki .Ph (1977) về Xô viết đại biểu nhân dân cơ sở và cơ quan quản lý.
  • Công trình của Leonxki .A (1976) về Ban giám sát của Ủy ban chấp hành Xô viết cơ sở.
  • Các tài liệu về đào tạo cán bộ quản lý của Caxcốp .V (1977) và Rôdenbaum .I.A (1981).
  • Các bài nghiên cứu trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (Viện Hàn lâm Khoa học Liên Xô), Tư pháp Xô viết (Bộ Tư pháp Liên Xô), Luật học (Trường Đại học Tổng hợp Lômônôxốp), Pháp chế xã hội chủ nghĩa (Viện Kiểm sát Liên Xô).
  • Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Philippines và Indonesia.

Vị trí của luận án được xác lập rõ: tác giả không nghiên cứu thuần túy dưới góc độ lịch sử hay xã hội học, cũng không tập trung riêng vào cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân) như các công trình đi trước, mà đi sâu giải quyết khoảng trống về tổ chức và hoạt động của cơ quan chấp hành, hành chính nhà nước ở cấp xã trong nền tảng luật học thực định và cải cách hành chính.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án xây dựng trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước. Khung lý thuyết hành chính địa phương kế thừa luận điểm của V.I. Lênin trong các tác phẩm: "Sự phát triển chủ nghĩa Tư bản ở nước Nga", "Nhận xét phê phán về vấn đề dân tộc", "Luận cương về vấn đề dân tộc" và văn kiện Đại hội lần thứ 12 Đảng Cộng sản Nga (b) năm 1923, xác lập ba nguyên tắc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ: nguyên tắc kinh tế, nguyên tắc dân tộc và nguyên tắc bộ máy nhà nước gần gũi với dân cư. Về mặt pháp lý, luận án dựa trên nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1992: quyền lực nhà nước là thống nhất, thuộc về nhân dân (Điều 2), cơ chế phân cấp quản lý kết hợp giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ.

Phương pháp nghiên cứu thuộc hướng tiếp cận định tính của khoa học pháp lý, bao gồm:

  • Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: xem xét vị trí của Ủy ban nhân dân xã trong mối quan hệ biện chứng giữa cái riêng (cấp cơ sở) và cái chung (bộ máy nhà nước thống nhất); phân tích sự vận động của thiết chế quản lý làng xã qua các thời kỳ lịch sử.
  • Phương pháp phân tích văn bản quy phạm pháp luật: giải mã các quy định về thẩm quyền, chức năng, thủ tục ban hành văn bản hành chính theo Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994, Pháp lệnh năm 1996.
  • Phương pháp so sánh luật học và lịch sử: so sánh mô hình Ủy ban nhân dân xã với chế độ "xã quan" và chế độ "tự quản" thời Lê (cuối thế kỷ XV); so sánh thẩm quyền của chính quyền cơ sở Việt Nam với thiết chế tự quản địa phương tại Pháp, Đức, Nhật Bản, Philippines, Indonesia và Trung Quốc.
  • Phương pháp phân tích hệ thống và xã hội học pháp luật: đánh giá mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên; xem xét tác động của các yếu tố tập quán, dòng họ, dư luận làng xã đến hiệu lực quản lý nhà nước.

Nguồn tư liệu nghiên cứu gồm các văn kiện chính trị của Đảng; hệ thống sắc lệnh từ năm 1945 đến 1948 (Sắc lệnh số 14/SL, Sắc lệnh số 63/SL, Sắc lệnh số 77/SL, Sắc lệnh số 13, Sắc lệnh số 254-SL); các văn bản pháp quy quản lý ngành như Nghị định số 190/CP năm 1972, Nghị định số 143/HĐBT năm 1981, Nghị định số 219/HĐBT năm 1987, Nghị định số 38/CP năm 1993, Thông tư liên bộ số 12/TTLB năm 1993; cùng các báo cáo chuyên đề và tạp chí luật học chuyên ngành.

Nội dung chính theo từng chương

Luận án gồm 129 trang, kết cấu thành 3 chương với 6 tiết nội dung:

Chương Tên chương Số trang Nội dung chính
Chương 1 Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã 35 trang (tr. 11–45) Địa vị pháp lý hai tư cách, chức năng quản lý các lĩnh vực, mối quan hệ công tác với Hội đồng nhân dân và cấp trên
Chương 2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã ở nước ta hiện nay 36 trang (tr. 46–81) Tiến trình phát triển từ năm 1945 đến năm 1996; những bất cập về cơ cấu, lối làm việc, nhân sự và quản lý thực tiễn
Chương 3 Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã trong điều kiện cải cách và kiện toàn bộ máy Nhà nước 36 trang (tr. 82–117) Yêu cầu cải cách, phương hướng ban hành văn bản luật riêng, đào tạo và công chức hóa cán bộ xã, quản lý hương ước

Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã

Chương này tập trung xác lập địa vị pháp lý, chức năng, thẩm quyền và các mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân xã.

Về vị trí pháp lý, căn cứ Điều 123 Hiến pháp năm 1992, Ủy ban nhân dân xã mang hai tư cách song song: vừa là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân xã, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Là cơ quan có thẩm quyền chung, Ủy ban nhân dân xã quản lý toàn diện các mặt đời sống xã hội trên địa bàn nhưng hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo kết hợp với phát huy trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Ủy ban. Khác với các cấp hành chính trung gian (tỉnh, huyện) có các phòng, sở chuyên môn giúp việc theo ngành dọc, cấp xã không lập các cơ quan chuyên môn độc lập mà Ủy ban nhân dân xã trực tiếp đảm nhận hầu hết mọi nhiệm vụ quản lý thực tế.

Chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân xã được phân tích trên các lĩnh vực cụ thể:

  • Lĩnh vực kinh tế và phát triển sản xuất: Ủy ban nhân dân xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước, hướng dẫn chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi, tổ chức phòng chống dịch bệnh, tu bổ đê điều, xây dựng thủy lợi nhỏ và công trình công cộng; tuyệt đối không can thiệp trực tiếp vào điều hành tác nghiệp của các đơn vị sản xuất, kinh doanh độc lập.
  • Lĩnh vực tài chính và ngân sách: Xây dựng dự toán, phân bổ và lập quyết toán ngân sách xã trình Hội đồng nhân dân phê chuẩn; tổ chức thu đúng, nộp đủ các sắc thuế; huy động đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng theo nguyên tắc công khai, hợp pháp.
  • Lĩnh vực an ninh trật tự: Quản lý hộ khẩu, tạm trú, trật tự trị an thông qua lực lượng Công an xã. Theo quy định của Bộ Nội vụ thời kỳ này, tổ chức công an xã gồm 1 Trưởng công an xã (do dân bầu), 2 đến 3 Phó công an xã (trong đó Phó công an xã thường trực do công an huyện điều động về công tác) và các công an viên bố trí theo thôn, xóm, ấp.
  • Lĩnh vực tư pháp cơ sở: Luận án phân tích sự phát triển của bộ máy tư pháp xã qua các văn bản từ Sắc lệnh số 63/SL năm 1945, Sắc lệnh số 13 năm 1946, Sắc lệnh số 254-SL năm 1948, Thông tư số 2/TC năm 1964, Nghị định số 190/CP năm 1972, Nghị định số 143/HĐBT năm 1981, Nghị định số 219/HĐBT năm 1987 đến Nghị định số 38/CP năm 1993 và Thông tư liên bộ số 12/TTLB năm 1993. Ban Tư pháp xã là cơ quan chuyên môn giúp Ủy ban nhân dân soạn thảo văn bản, quản lý hộ tịch, hòa giải cơ sở và phối hợp thi hành án.
  • Lĩnh vực quản lý đất đai: Cấp xã trực tiếp nắm giữ hồ sơ địa chính ban đầu. Thực tế thực tiễn cho thấy hơn 80% vụ việc tranh chấp phát sinh là tranh chấp quyền sử dụng đất giữa các cá nhân, thuộc thẩm quyền hòa giải, thụ lý ban đầu của Ủy ban nhân dân xã. Cơ quan này có trách nhiệm định kỳ 3 tháng trích lục sổ theo dõi biến động đất đai gửi cơ quan địa chính huyện và trước ngày 31 tháng 12 hàng năm phải tổng hợp báo cáo tình hình tăng giảm đất đai.
  • Về thẩm quyền ban hành văn bản: Theo Điều 124 Hiến pháp năm 1992, Ủy ban nhân dân xã ban hành quyết định và chỉ thị để thi hành văn bản cấp trên. Luận án nhấn mạnh xã là cấp tổ chức thực hiện, không có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật sáng tạo ngoài luật; đồng thời đề xuất Ủy ban nhân dân xã phải có quyền thẩm định, phê duyệt các bản hương ước thôn ấp để kiểm soát tính hợp pháp của hương ước.

Về quan hệ công tác:

  • Quan hệ với Hội đồng nhân dân xã: Luận án phê phán hai khuynh hướng sai lệch: hoặc xem Hội đồng nhân dân là cấp trên dẫn đến bao biện làm thay việc hành chính biến địa phương thành "Nhà nước địa phương"; hoặc coi thường cơ quan dân cử. Tác giả chỉ rõ đây là mối quan hệ phụ thuộc có tính độc lập tương đối trong một cơ cấu chính quyền thống nhất; Hội đồng nhân dân quyết định chủ trương, giám sát, còn Ủy ban nhân dân điều hành hành chính.
  • Quan hệ với cấp trên: Ủy ban nhân dân xã chịu sự chỉ đạo trực tiếp theo tuyến dọc của Ủy ban nhân dân huyện (chấp hành mệnh lệnh, phục tùng phê chuẩn nhân sự, chịu đình chỉ bãi bỏ văn bản sai trái). Đối với Hội đồng nhân dân huyện là mối quan hệ gián tiếp (cơ quan có quyền bãi bỏ văn bản sai của huyện hoặc giải tán Hội đồng nhân dân xã). Đối với các phòng, ban chuyên môn của huyện, mối quan hệ mang tính chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, không phải quan hệ cấp trên - cấp dưới hành chính trực tiếp.

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã ở nước ta hiện nay

Tiết 2.1 phân tích sự phát triển của Ủy ban nhân dân xã từ năm 1945. Ngay sau Cách mạng Tháng Tám, Sắc lệnh số 14/SL ngày 08/9/1945 và Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 đã đặt nền móng cho chính quyền địa phương hai cấp: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hiến pháp năm 1946 (Điều 59) quy định rõ ba nhiệm vụ của Ủy ban hành chính xã: thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân sau khi được cấp trên chuẩn y, và chỉ huy công việc hành chính tại địa phương. Giai đoạn này đề cao chế độ trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch xã và cơ chế phúc quyết (bỏ phiếu không tín nhiệm) của Hội đồng nhân dân. Qua các thời kỳ kháng chiến và xây dựng chế độ tập trung quan liêu bao cấp, tổ chức cơ quan hành chính xã nhiều lần thay đổi tên gọi và thẩm quyền nhưng thường bị hòa lẫn chức năng quản lý nhà nước với quản lý sản xuất của hợp tác xã nông nghiệp.

Tiết 2.2 chỉ ra những mâu thuẫn, tồn tại đòi hỏi phải giải quyết:

  • Đội ngũ cán bộ xã mang nặng tư tưởng bảo thủ, trì trệ, chịu tác động tiêu cực của tính dòng họ, cục bộ bè phái làng xã. Nhiều nơi xảy ra tình trạng Ủy ban nhân dân xã "vượt quyền", xem nhẹ vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân xã.
  • Bộ máy tổ chức còn sao chép cơ học các cấp bên trên, lập nhiều ban bệ hình thức trong khi chức năng quản lý nhà nước chưa tách bạch khỏi hoạt động sản xuất kinh doanh.
  • Chế độ làm việc bất cập: Cán bộ Ủy ban nhân dân xã làm việc theo chế độ bán thời gian (1/2 ngày, thường trực buổi chiều, còn lại phải tham gia lao động sản xuất gia đình). Cán bộ xã hưởng sinh hoạt phí theo chức danh từ ngân sách địa phương, không thuộc biên chế nhà nước, không có chế độ nghỉ hưu, dẫn đến tâm lý thiếu an tâm công tác, tính chuyên nghiệp thấp.
  • Cơ sở vật chất, trụ sở làm việc thiếu thốn, trang thiết bị nghèo nàn, chưa được quy chuẩn hóa; ngân sách xã hạn hẹp không đáp ứng nhiệm vụ quản lý.
  • Tình trạng vi phạm pháp luật đất đai và việc soạn thảo, ban hành hương ước tự phát trái pháp luật diễn ra phức tạp tại nhiều vùng nông thôn.

Chương 3: Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã trong điều kiện cải cách và kiện toàn bộ máy Nhà nước

Tiết 3.1 xác định các yêu cầu đổi mới:

  • Phải đặt trong tổng thể cải cách nền hành chính quốc gia, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Xác định rõ xã là cấp tổ chức thực hiện, chuyển trọng tâm hoạt động sang thuần túy quản lý nhà nước bằng pháp luật, chấm dứt tình trạng cơ quan hành chính làm thay hoặc can thiệp trực tiếp vào việc sản xuất kinh doanh của nông dân và doanh nghiệp.
  • Kiện toàn tổ chức theo hướng tinh gọn, không bố trí nhiều ban bệ trung gian; chuẩn hóa tiêu chuẩn cán bộ.

Tiết 3.2 đưa ra các nhóm giải pháp then chốt:

  • Về mặt lập pháp: Cần xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật riêng biệt quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã, khắc phục tình trạng các văn bản luật hiện hành quy định chung chung cho cả ba cấp chính quyền địa phương.
  • Về nhân sự và chế độ công vụ: Đổi mới căn bản công tác tuyển chọn, đào tạo và bồi dưỡng cán bộ xã. Chuyển trọng tâm từ bồi dưỡng ngắn hạn mang tính sự vụ sang đào tạo cơ bản về chuyên môn hành chính và pháp luật. Thực hiện chuyên môn hóa nhằm tiến tới công chức hóa một số chức danh chủ chốt và chuyên môn của Ủy ban nhân dân xã (Chủ tịch, Phó Chủ tịch, cán bộ Hộ tịch, cán bộ Địa chính), bảo đảm chế độ lương và bảo hiểm xã hội thay thế chế độ sinh hoạt phí.
  • Về thẩm quyền quản lý xã hội: Quy định thẩm quyền cho Ủy ban nhân dân xã thẩm định và phê duyệt các bản hương ước, quy ước của thôn, làng, ấp nhằm phát huy yếu tố tự quản tích cực, hạn chế sự tùy tiện, trái luật.
  • Về tài chính và cơ sở vật chất: Hoàn thiện quy chế ngân sách xã, bảo đảm nguồn thu để chính quyền xã chủ động thực hiện nhiệm vụ; thống nhất mẫu hình trụ sở và trang bị phương tiện làm việc tối thiểu cho chính quyền cấp cơ sở.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án xác định các luận điểm và kết quả đóng góp mới:

Về mặt lý luận:

  • Làm sáng tỏ đặc thù của nông thôn và vị trí của cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở. Phân tích mối quan hệ biện chứng giữa các yếu tố xã hội, truyền thống lịch sử quản lý làng xã (từ chế độ "xã quan" đến chế độ "tự quản" thời phong kiến) với việc vận hành bộ máy chính quyền cơ sở hiện đại.
  • Xác lập luận điểm: Đổi mới tổ chức Ủy ban nhân dân xã thực chất là đổi mới thành phần cơ cấu trên cơ sở đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cấp xã là cấp tổ chức thực hiện, chức năng chính là quản lý nhà nước chứ không phải điều hành kinh tế tác nghiệp; do đó tổ chức không cần lập nhiều ban bệ, cán bộ bắt buộc phải có trình độ quản lý nhà nước và hiểu biết pháp luật.

Về mặt thực tiễn:

  • Phân tích nguyên nhân sâu xa dẫn đến tính bảo thủ, trì trệ, hiện tượng cục bộ dòng họ, bè phái của cán bộ xã và tình trạng Ủy ban nhân dân xã "vượt quyền" Hội đồng nhân dân cùng cấp.
  • Đề xuất luận cứ khoa học về sự cần thiết ban hành văn bản pháp luật riêng về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã.
  • Kiến nghị đổi mới căn bản hệ thống đào tạo cán bộ cơ sở theo hướng đổi mới quy trình tuyển chọn, chương trình giảng dạy; xác lập lộ trình chuyên môn hóa tiến tới công chức hóa các vị trí chủ chốt và chuyên trách trong Ủy ban nhân dân xã.
  • Đề xuất trao thẩm quyền thẩm định, phê duyệt hương ước làng xã cho Ủy ban nhân dân xã để kết hợp hiệu quả giữa luật tục, hương ước với pháp luật nhà nước.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của công trình xuất phát từ phạm vi nghiên cứu được xác định trong luận án:

  • Tác giả chỉ tập trung nghiên cứu riêng thiết chế Ủy ban nhân dân xã ở địa bàn nông thôn; chưa khảo sát sâu về cơ quan hành chính cấp phường ở đô thị hoặc thị trấn.
  • Do giới hạn đề tài, các cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân) và hệ thống đoàn thể chính trị - xã hội tại cơ sở chỉ được xem xét ở mức độ liên quan làm nền tảng lý luận, chưa được khảo cứu thành một chỉnh thể hoàn chỉnh của hệ thống chính trị nông thôn.
  • Toàn bộ cơ sở thực tiễn và căn cứ pháp lý được giới hạn ở giai đoạn trước năm 1996, phản ánh mô hình tổ chức theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994.

Hướng nghiên cứu tiếp được gợi mở từ luận án:

  • Nghiên cứu cơ chế vận hành chính quyền địa phương cấp cơ sở ở các vùng có tính chất đặc thù như vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng hải đảo hoặc các khu vực đô thị hóa nhanh.
  • Hoàn thiện thể chế công chức cấp xã và xây dựng hệ thống chính sách bảo hiểm xã hội, chế độ đãi ngộ đồng bộ cho đội ngũ cán bộ hành chính cơ sở.
  • Tiếp tục nghiên cứu sâu mối quan hệ pháp lý giữa hương ước, quy ước cộng đồng với hệ thống pháp luật thực định của nhà nước trong giai đoạn tiếp theo.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo cho các đối tượng chuyên môn:

  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên và giảng viên các ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Khoa học Quản lý và Hành chính công: Cung cấp hệ thống tư liệu lịch sử pháp lý về thiết chế Ủy ban nhân dân xã từ năm 1945 và khung lý thuyết về phân định thẩm quyền trung ương - địa phương.
  • Các nhà nghiên cứu lịch sử pháp quyền, xã hội học nông thôn: Bản luận án tổng hợp chi tiết mô hình quản lý làng xã qua các thời kỳ, từ chế độ "quan viên hàng xã" thời phong kiến đến thực tiễn chuyển đổi cơ chế quản lý sau Đổi mới.
  • Cơ quan xây dựng chính sách, cải cách hành chính (Bộ Nội vụ, Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, Bộ Tư pháp): Cung cấp luận cứ thực tiễn cho việc xây dựng các đạo luật về chính quyền địa phương, đề án công chức hóa cán bộ xã và quy chế quản lý hương ước, quy ước thôn làng.
  • Phần đáng tham khảo nhất là các phân tích pháp lý về phân định chức năng giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã tại Chương 1, cùng hệ thống văn bản pháp luật về tư pháp cơ sở và quản lý đất đai được tổng hợp có hệ thống.

Câu hỏi thường gặp

Ủy ban nhân dân xã mang những tư cách pháp lý nào theo Hiến pháp năm 1992?
Theo Điều 123 Hiến pháp năm 1992 và phân tích của luận án, Ủy ban nhân dân xã đồng thời có hai tư cách: là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân xã và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Thiết chế này chịu hai mối quan hệ phụ thuộc: chịu sự giám sát, chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, đồng thời phục tùng sự chỉ đạo, lãnh đạo trực tiếp của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Ủy ban nhân dân huyện).

Vì sao luận án chủ trương Ủy ban nhân dân xã không được can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh?
Luận án chỉ rõ xã là cấp hành chính cơ sở thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, an ninh, trật tự. Trước Đổi mới, chính quyền xã thường can thiệp trực tiếp vào điều hành kinh tế vi mô, làm thay hợp tác xã. Trong cơ chế mới, Ủy ban nhân dân xã phải tôn trọng quyền tự chủ của các thành phần kinh tế, chuyển sang làm chức năng định hướng quy hoạch, hướng dẫn kỹ thuật, phòng trừ dịch bệnh, xây dựng thủy lợi và bảo đảm pháp chế, không can thiệp vào các hoạt động tác nghiệp của người dân và đơn vị kinh doanh.

Tác giả luận án đề xuất giải pháp gì đối với vấn đề quản lý hương ước ở nông thôn?
Luận án đánh giá hương ước là sự phản ánh tập quán, tính tự quản của cộng đồng làng xã có tác dụng bổ trợ cho pháp luật. Để chấm dứt tình trạng soạn thảo hương ước tự phát, tùy tiện, tác giả kiến nghị Nhà nước cần chính thức giao quyền thẩm định và phê duyệt nội dung các bản hương ước của thôn, ấp cho Ủy ban nhân dân xã, nhằm bảo đảm hương ước không trái với các quy định pháp luật hiện hành.

Chế độ công tác của cán bộ Ủy ban nhân dân xã thời điểm nghiên cứu có đặc điểm gì?
Cán bộ Ủy ban nhân dân xã làm việc theo chế độ bán thời gian (1/2 ngày, thường trực buổi chiều, thời gian còn lại tham gia lao động sản xuất gia đình). Cán bộ do dân bầu cử theo nhiệm kỳ, không thuộc biên chế nhà nước, không có chế độ nghỉ hưu mà chỉ được hưởng sinh hoạt phí hàng tháng theo chức danh từ ngân sách địa phương. Từ thực trạng này, luận án đề xuất giải pháp chuyên môn hóa và từng bước công chức hóa các chức danh chủ chốt.

Tình hình tranh chấp đất đai tại cấp xã được luận án phản ánh qua số liệu nào?
Theo văn bản luận án, thực tế tại nông thôn cho thấy hơn 80% số vụ việc tranh chấp dân sự phát sinh là tranh chấp về quyền sử dụng đất giữa các cá nhân với nhau. Theo Luật Đất đai, các tranh chấp này trước hết đều phải do Ủy ban nhân dân xã nơi có đất tranh chấp tiến hành thụ lý, hòa giải và giải quyết ban đầu.

Kết luận

Luận án "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã" của tác giả Trần Nho Thìn là công trình khoa học chuyên khảo nghiên cứu có hệ thống về cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở ở nông thôn Việt Nam trong giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới và cải cách hành chính. Tác phẩm đã phân tích toàn diện cơ sở lý luận, tiến trình lịch sử từ năm 1945 và thực trạng tổ chức bộ máy, chức năng, thẩm quyền của Ủy ban nhân dân xã theo quy định của Hiến pháp năm 1992. Các luận điểm về tách bạch quản lý nhà nước khỏi quản lý sản xuất, ban hành văn bản pháp luật riêng cho chính quyền xã, công chức hóa các chức danh chủ chốt và quản lý hương ước là những đề xuất có giá trị khoa học và giá trị tham khảo thiết thực cho công tác lập pháp và cải cách hành chính công vụ tại Việt Nam.