Tổng quan luận án
Đề tài luận án tiến sĩ luật học: "Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương"
- Tác giả: Trương Đắc Linh
- Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Hoàng Văn Hảo
- Cơ sở đào tạo: Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật thuộc Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn Quốc gia
- Chuyên ngành: Luật Nhà nước (Mã số: 5.05.05)
- Địa điểm và năm hoàn thành: Hà Nội, năm 2002
1. Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu
Theo văn bản luận án, tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ các yêu cầu lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước tại Việt Nam sau Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam (tháng 4 năm 2001). Đại hội IX đã xác định nhiệm vụ chiến lược là tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đồng thời đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Quản lý xã hội bằng pháp luật là nguyên tắc hiến định và là đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội. Trong cơ chế này, chính quyền địa phương giữ vị trí trung gian trực tiếp gắn bó với nhân dân, vừa thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản pháp lý trên cơ sở văn bản của cấp trên, vừa trực tiếp tổ chức thi hành pháp luật trên địa bàn. Tuy nhiên, hoạt động của chính quyền địa phương các cấp trong lĩnh vực bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật còn bộc lộ nhiều hạn chế và vướng mắc:
- Ý thức pháp luật của một bộ phận nhân dân còn hạn chế, xuất hiện hiện tượng coi thường pháp luật; tình hình tội phạm và vi phạm pháp luật diễn biến phức tạp.
- Tình trạng quan liêu, tham nhũng và suy thoái đạo đức, lối sống của một bộ phận cán bộ, công chức làm giảm lòng tin của nhân dân.
- Tình trạng khiếu nại, tố cáo của công dân gia tăng về số lượng, phức tạp về nội dung, gay gắt về tính chất, nhiều trường hợp khiếu nại vượt cấp và đông người kéo dài.
Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định: Trước thời điểm luận án được thực hiện, các công trình khoa học pháp lý trong nước chủ yếu tiếp cận vấn đề pháp chế, tổ chức bộ máy Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) hoặc kỹ thuật lập quy một cách riêng lẻ; chưa có một công trình chuyên khảo nào nghiên cứu toàn diện, bao quát và có hệ thống về vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật dưới góc độ khoa học luật Nhà nước.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của chính quyền địa phương trong cơ chế thực hiện pháp luật; trên cơ sở đó kiến nghị những phương hướng nhằm tăng cường vai trò và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam.
Để thực hiện mục đích trên, luận án giải quyết 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:
- Phân tích cơ sở lý luận về vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, làm rõ đặc điểm, nội dung thẩm quyền và trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương.
- Phân tích sự phát triển về vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay.
- Phân tích các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn hoạt động của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật.
- Phân tích các nhu cầu khách quan và đề xuất những phương hướng tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Vị trí, tính chất pháp lý, thẩm quyền, trách nhiệm và thực tiễn hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương (bao gồm HĐND, UBND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND) trong mối quan hệ với cơ chế bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật.
- Phạm vi không gian: Lãnh thổ nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (có khảo sát, so sánh đối chiếu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới).
- Phạm vi thời gian: Tiến trình lịch sử từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến năm 2002 (trọng tâm là giai đoạn thi hành Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994).
- Giới hạn chuyên ngành: Nghiên cứu được định vị trong khuôn khổ khoa học Luật Nhà nước, tập trung vào phương diện thể chế, thẩm quyền pháp lý và cơ chế tổ chức thực hiện, không đi sâu vào các khía cạnh kỹ thuật hành chính thuần túy.
Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án
Trong phần mở đầu, tác giả đã hệ thống hóa và phân nhóm các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến đề tài:
1. Nhóm nghiên cứu lý luận chung về pháp chế và tổ chức bộ máy nhà nước
- Công trình "Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới" (1997) của PGS.TSKH. Đào Trí Úc: Phân tích những vấn đề lý luận chung về tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và cải cách bộ máy nhà nước.
- Luận án Phó tiến sĩ luật học "Ý thức pháp luật XHCN và giáo dục pháp luật cho nhân dân lao động - thực tiễn ở Việt Nam" (Mát-xcơ-va, 1977, tiếng Nga) của tác giả Nguyễn Đình Lộc: Đề cập nền tảng lý luận về tuyên truyền, giáo dục và ý thức chấp hành pháp luật.
- Các bài viết của GS.TS. Hoàng Văn Hảo: "Vấn đề giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa dân chủ và pháp chế trong quá trình đổi mới ở nước ta", "Tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước".
- Bài viết của PGS.TS. Lê Bình Vọng: "Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong Hiến pháp 1946 và các Hiến pháp Việt Nam".
- Bài viết của TS. Lê Minh Thông: "Vài ý kiến về xây dựng và nâng cao ý thức pháp luật XHCN của cán bộ trong bộ máy Nhà nước".
- Bài viết của TS. Bùi Xuân Đức: "Đại hội lần thứ VIII của Đảng và vấn đề cải cách nền hành chính Nhà nước Việt Nam".
- Bài viết của TS. Phạm Hồng Thái: "Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương".
- Bài viết của TS. Trần Nho Thìn: "Xung quanh việc tổ chức lại bộ máy quản lý Nhà nước ở cấp xã".
- Bài viết của TS. Vũ Thư: "Bàn về hoàn thiện hệ thống chế tài hành chính trong pháp luật hiện hành".
2. Nhóm chuyên khảo về thiết chế Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
- Sách chuyên khảo "Nghiên cứu Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp" (NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội, 1963) của Phan Mạnh Hân.
- Sách chuyên khảo "Về Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân" (NXB Pháp lý, Hà Nội, 1984) của Vũ Như Giới.
- Sách chuyên khảo "Hội đồng nhân dân trong hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước" (NXB Pháp lý, Hà Nội, 1988) của Nguyễn Đăng Dung.
Nhận xét của tác giả: Các công trình này chủ yếu giới thiệu, phân tích cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND và UBND theo các quy định luật thực định tương ứng với từng thời kỳ, chưa đi sâu giải quyết mối liên hệ giữa thẩm quyền của chính quyền địa phương với cơ chế tổng thể về thi hành pháp luật.
3. Nhóm công trình về ban hành văn bản và phổ biến giáo dục pháp luật
- Luận án Phó tiến sĩ luật học "Văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương ở nước Cộng hoà XHCN Việt Nam" (Mát-xcơ-va, 1986, tiếng Nga) của Nguyễn Cửu Việt.
- Đề tài nghiên cứu khoa học "Đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác quản lý văn bản ở Hà Nội" của Sở Tư pháp TP. Hà Nội (tháng 3/1995).
- Chuyên đề nghiên cứu "Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương" của Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp (Thông tin khoa học pháp lý, số 3/1999).
- Báo cáo kết quả nghiên cứu "Thực trạng hiểu biết pháp luật của cán bộ, nhân dân tại sáu vùng có dự án điểm về phổ biến, giáo dục pháp luật" thuộc Dự án VIE-98-001 của Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp (Thông tin khoa học pháp lý, số 4/2000).
4. Vị trí học thuật của luận án
Tác giả xác định luận án là công trình chuyên khảo khoa học đầu tiên đặt vấn đề nghiên cứu toàn diện cơ sở lý luận, tiến trình lịch sử và thực trạng thực thi pháp luật của chính quyền địa phương dưới lăng kính của chuyên ngành Luật Nhà nước, từ đó xác lập luận cứ khoa học để hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương tại Việt Nam.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
1. Cơ sở lý thuyết và khung phân tích
- Nền tảng tư tưởng và lý luận: Các quan điểm kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa; các quan điểm chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam về đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
- Khung khái niệm và lý thuyết thực hiện pháp luật: Luận án sử dụng khung phân tích 4 hình thức thực hiện pháp luật gồm:
- Tuân thủ pháp luật: Chủ thể kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật cấm.
- Chấp hành pháp luật: Chủ thể chủ động thực hiện các nghĩa vụ pháp lý tích cực theo quy định.
- Sử dụng pháp luật (vận dụng pháp luật): Chủ thể thực hiện các quyền hợp pháp được pháp luật cho phép.
- Áp dụng pháp luật: Cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành quyết định pháp lý cá biệt nhằm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ cụ thể của chủ thể xác định.
- Khái niệm "Bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật": Được tác giả định nghĩa là toàn bộ hệ thống biện pháp, phương thức và phương tiện do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng, trong đó biện pháp thuyết phục và các hoạt động chấp hành - điều hành mang tính tích cực được xác định là trọng tâm và chủ yếu so với các biện pháp cưỡng chế, trừng phạt mang tính bảo vệ pháp luật đơn thuần.
2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án thuộc loại hình nghiên cứu định tính trong khoa học pháp lý, dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được kết hợp sử dụng gồm:
- Phương pháp phân tích quy phạm và luật học thực định: Phân tích nội dung các điều khoản của Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992) và các văn bản luật chuyên ngành.
- Phương pháp lịch sử - cụ thể: Khảo cứu sự tiến triển của quy định pháp luật và mô hình chính quyền địa phương qua 4 giai đoạn lịch sử từ 1945 đến 2002.
- Phương pháp so sánh luật học: Khảo sát và đối chiếu mô hình chính quyền địa phương và cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật tại một số quốc gia trên thế giới.
- Phương pháp hệ thống và cấu trúc - chức năng: Đánh giá vị trí, mối quan hệ phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa HĐND và UBND cùng cấp.
- Phương pháp tổng hợp và phân tích thực tiễn: Khảo sát các báo cáo tổng kết tư pháp, thanh tra, khiếu nại tố cáo và thực tiễn ban hành văn bản tại một số địa phương cụ thể.
3. Nguồn tư liệu và dữ liệu
- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc (Đại hội VIII, IX) và các Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng.
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995.
- Báo cáo tổng kết thực tiễn của Chính phủ: Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX (tháng 11/2000).
- Dữ liệu quản lý văn bản và số liệu thực tế tại các địa phương: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hà Tây, Hải Phòng, Thanh Hóa, Bình Định.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Cơ sở lý luận về vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương
Chương 1 xây dựng các luận điểm lý thuyết nền tảng làm cơ sở cho toàn bộ công trình:
1. Vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương
- Khác với chế độ tự quản địa phương ở các nhà nước tư sản, chính quyền địa phương ở Việt Nam là bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước thống nhất, được tổ chức ở 3 cấp hành chính: cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), và cấp xã (xã, phường, thị trấn).
- Hội đồng nhân dân (HĐND): Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương cùng cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 119 Hiến pháp 1992).
- Ủy ban nhân dân (UBND): Do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp (Điều 123 Hiến pháp 1992).
- Luận án chỉ rõ Thường trực HĐND, các Ban của HĐND là các tổ chức nội tại của HĐND, còn các Sở, Phòng, Ban là các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giúp thực hiện quản lý theo ngành và lãnh thổ.
2. Đặc trưng về vai trò của chính quyền địa phương
Tác giả khẳng định hoạt động của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành pháp luật mang tính chất trực tiếp, cụ thể, thường xuyên và toàn diện nhất thông qua 5 điểm cơ bản:
- Gắn liền trực tiếp với chức năng quản lý mọi lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trên địa bàn;
- Trách nhiệm chủ yếu là kiến tạo điều kiện thuận lợi để các chủ thể thực hiện quyền và nghĩa vụ hợp pháp, chứ không chỉ đơn thuần là xử lý vi phạm;
- Thực hiện thông qua đa dạng hình thức: pháp lý, tổ chức, chính trị - tư tưởng và tác nghiệp vật chất;
- Hoạt động áp dụng pháp luật ban hành văn bản cá biệt có quy mô đối tượng rộng lớn gấp nhiều lần so với các cơ quan bảo vệ pháp luật (Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân);
- Giữ vị trí trung tâm phối hợp hoạt động của mọi cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn.
3. Bốn nhóm nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu
Tác giả phân chia thẩm quyền của chính quyền địa phương thành 4 nhóm nghiệp vụ chính:
- Nhóm 1: Tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát: Kiểm tra 2 nhóm đối tượng (các cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang, cá nhân trên địa bàn; và các cơ quan, cán bộ công chức trực thuộc).
- Nhóm 2: Giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân: HĐND giám sát và quyết định biện pháp; Chủ tịch UBND trực tiếp thụ lý, giải quyết theo thẩm quyền và chỉ đạo công tác tiếp dân.
- Nhóm 3: Ban hành văn bản pháp luật: Gồm văn bản quy phạm pháp luật (nghị quyết của HĐND, quyết định và chỉ thị của UBND) và văn bản cá biệt. Tác giả phân tích các tiêu chí phân định thẩm quyền lập quy giữa trung ương và địa phương thành 4 cấp độ, đồng thời bảo vệ quan điểm trao quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho HĐND và UBND ở cả 3 cấp hành chính.
- Nhóm 4: Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật: Tổ chức Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật, huy động các tổ chức đoàn thể tham gia nâng cao nhận thức pháp luật của người dân.
4. Phân hóa nhiệm vụ và khảo cứu quốc tế
Chương 1 còn phân tích sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, giữa các cơ quan cùng cấp, và giữa địa bàn nông thôn với địa bàn đô thị; đồng thời điểm cứu kinh nghiệm về kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu kiện hành chính, ban hành văn bản và phổ biến pháp luật ở một số quốc gia.
Chương 2: Thực trạng hoạt động của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương
Chương 2 tập trung phân tích tiến trình lịch sử và khảo sát số liệu thực tế nhằm đánh giá những kết quả đạt được cùng các bất cập, hạn chế.
1. Bốn giai đoạn phát triển lịch sử
- Giai đoạn 1945 - 1962: Từ sau Cách mạng tháng Tám 1945, xây dựng chính quyền nhân dân theo Sắc lệnh số 63/SL, Sắc lệnh số 77/SL và Hiến pháp năm 1946; hoàn thiện bước đầu qua Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban Hành chính các cấp năm 1962.
- Giai đoạn 1962 - 1983: Hoạt động trong bối cảnh chiến tranh và cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thực hiện theo Hiến pháp 1980 và các văn bản hướng dẫn.
- Giai đoạn 1983 - 1994: Ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và Luật sửa đổi năm 1989; bước đầu thích ứng với đường lối đổi mới của Đại hội VI (1986).
- Giai đoạn 1994 đến 2002: Thực hiện Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, kiện toàn thẩm quyền quản lý nhà nước bằng pháp luật trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
2. Phân tích thực trạng thực hiện các nhóm nhiệm vụ và số liệu chứng minh
Luận án cung cấp các số liệu thực tế được tổng hợp từ báo cáo của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền:
| Nội dung dữ liệu thực tế |
Thời gian / Phạm vi |
Số liệu ghi nhận trong văn bản |
| Khiếu nại, tố cáo, kiến nghị tiếp nhận |
1999 - 2000 (Toàn quốc) |
307.334 vụ việc (gồm 194.465 khiếu nại và 28.139 tố cáo thuộc thẩm quyền của chính quyền các cấp) |
| Đoàn đông người khiếu kiện vượt cấp |
1999 - 2000 |
Hà Tây (69 lượt đoàn), Hà Nội (40 lượt đoàn), Hải Phòng (19 lượt đoàn), TP. Hồ Chí Minh (12 lượt đoàn) |
| Kết quả xử lý giải quyết khiếu nại |
Năm 1999 (Toàn quốc) |
Trả lại quyền lợi cho công dân: 13.196,81 ha đất và 13,98 tấn lúa |
| Xử lý cán bộ sai phạm qua khiếu nại |
Năm 1999 (Toàn quốc) |
Kỷ luật hành chính 2.780 cán bộ, công chức; chuyển hồ sơ truy cứu trách nhiệm hình sự 120 trường hợp |
| Cơ cấu văn bản tại tỉnh Thanh Hóa |
Giai đoạn 1992 - 1996 |
Tổng 13.413 văn bản (Văn bản QPPL: 436 văn bản, chiếm 3,2%; còn lại 96,8% là văn bản cá biệt) |
| Cơ cấu văn bản cấp huyện tại Bình Định |
Giai đoạn 1992 - 1996 (11 huyện, thị) |
Tổng 55.975 văn bản (Văn bản QPPL: 968 văn bản, chiếm 1,73%; còn lại là văn bản cá biệt) |
3. Các hạn chế, vướng mắc phát hiện qua thực tiễn
- Về công tác kiểm tra, giám sát: Hoạt động giám sát của HĐND còn mang tính hình thức; quyền chất vấn chưa được phát huy đầy đủ; công tác kiểm tra của UBND cấp trên đối với cấp dưới chưa thường xuyên, việc xử lý văn bản trái pháp luật còn chậm.
- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo: Tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, giải quyết kéo dài, không dứt điểm ở cấp cơ sở làm phát sinh khiếu nại vượt cấp; một số quyết định hành chính ban hành sai thẩm quyền gây bức xúc trong nhân dân.
- Về ban hành văn bản: Tồn tại hiện tượng lạm dụng hình thức văn bản hành chính thông thường (Công văn, Thông báo) để chứa đựng quy phạm pháp luật; sử dụng hình thức Chỉ thị sai mục đích (đặt ra nghĩa vụ cho công dân); nội dung văn bản ở cấp huyện và cấp xã còn sao chép văn bản cấp trên hoặc có quy định trái thẩm quyền.
Chương 3: Những phương hướng tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở nước ta hiện nay
Chương 3 xây dựng hệ thống 5 nhóm phương hướng và giải pháp cụ thể:
1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý về thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương
- Kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 theo hướng phân định rành mạch thẩm quyền, trách nhiệm giữa trung ương và địa phương; làm rõ sự khác biệt giữa mô hình quản lý đô thị và nông thôn.
- Xây dựng và ban hành Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nhằm chuẩn hóa quy trình, hình thức và cơ chế kiểm tra văn bản địa phương.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo, nâng cao tính khả thi của các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật.
2. Đổi mới cơ cấu tổ chức và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức
- Tinh giản bộ máy các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh công chức chính quyền địa phương về kiến thức pháp lý và kỹ năng quản lý hành chính.
- Tăng cường tỷ lệ đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; nâng cao năng lực và điều kiện làm việc của các Ban thuộc HĐND.
3. Nâng cao hiệu quả hoạt động thực tiễn của chính quyền địa phương
- Đổi mới phương thức kiểm tra, giám sát của HĐND và UBND, gắn giám sát với chế tài xử lý nghiêm minh các sai phạm.
- Giải quyết kịp thời, dứt điểm các khiếu nại, tố cáo ngay tại cơ sở, nâng cao chất lượng công tác tiếp công dân của người đứng đầu cơ quan hành chính.
- Chấn chỉnh hoạt động ban hành văn bản: chấm dứt việc dùng Công văn, Thông báo để ban hành quy phạm; xác định rõ hình thức Quyết định áp dụng cho đối tượng rộng rãi và Chỉ thị áp dụng cho cơ quan cấp dưới trực thuộc.
- Đổi mới công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật sát hợp với từng nhóm đối tượng dân cư.
4. Hoàn thiện cơ chế phối hợp ở địa phương
- Xây dựng quy chế phối hợp công tác chặt chẽ giữa HĐND, UBND với Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp trong việc theo dõi, báo cáo tình hình chấp hành pháp luật.
- Tăng cường phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân nhằm huy động sự giám sát xã hội đối với hoạt động của chính quyền.
5. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền địa phương
- Nâng cao năng lực lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với chính quyền cùng cấp; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng nhưng không bao biện, làm thay công việc của cơ quan quản lý nhà nước; phát huy tính chủ động, chịu trách nhiệm của HĐND và UBND trước pháp luật.
Kết quả và những đóng góp mới
Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt khoa học pháp lý và thực tiễn như sau:
1. Đóng góp về mặt lý luận
- Là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu toàn diện, có hệ thống về vị trí, tính chất và vai trò của chính quyền địa phương trong cơ chế bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật dưới góc độ khoa học Luật Nhà nước.
- Làm rõ tính chất trực tiếp, cụ thể, thường xuyên và toàn diện nhất trong vai trò của chính quyền địa phương so với các cơ quan nhà nước ở trung ương và các cơ quan bảo vệ pháp luật.
- Khẳng định luận điểm: trong cơ chế thi hành pháp luật, các biện pháp mang ý nghĩa tích cực và phương thức thuyết phục do chính quyền địa phương tiến hành phải được xác định là mặt chủ yếu và trước hết, không đồng nhất quản lý nhà nước với cưỡng chế, trừng phạt.
- Luận giải cơ sở lý luận về phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo 4 nhóm quan hệ xã hội, khẳng định tính tất yếu khách quan của việc duy trì quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND ở cả 3 cấp hành chính.
2. Đóng góp về mặt thực tiễn
- Khái quát và phân nhóm 4 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản của chính quyền địa phương trong lĩnh vực bảo đảm thi hành pháp luật, giúp định hình khung chức năng rõ ràng cho các cơ quan địa phương.
- Cung cấp bức tranh thực trạng có số liệu xác thực về tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo và công tác ban hành văn bản quy phạm, văn bản cá biệt tại các địa phương trong giai đoạn 1992 - 2000.
- Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ phục vụ trực tiếp cho quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, cũng như tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
- Hạn chế: Theo giới hạn nghiên cứu được tác giả xác định, luận án chỉ tập trung xem xét vai trò của chính quyền địa phương trong khuôn khổ chuyên ngành Luật Nhà nước, không đi sâu phân tích toàn diện các khía cạnh kinh tế học công, quản trị học hành chính công hoặc các kỹ thuật xử lý hành chính chuyên ngành hẹp.
- Hướng nghiên cứu tiếp: Cần tiếp tục theo dõi, đánh giá thực tiễn vận hành của chính quyền địa phương sau khi các văn bản sửa đổi Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND mới được ban hành; nghiên cứu sâu hơn về cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan địa phương và mô hình tổ chức chính quyền đô thị độc lập với nông thôn.
Giá trị tham khảo
Luận án có giá trị tham khảo chuyên môn cho nhiều nhóm đối tượng:
- Nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên ngành Luật: Tham khảo khung lý thuyết về thực hiện pháp luật, cấu trúc thẩm quyền của cơ quan dân cử và cơ quan hành chính địa phương tại Việt Nam.
- Giảng viên đại học: Sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy các môn học: Luật Nhà nước (Luật Hiến pháp), Luật Hành chính, Khoa học Quản lý nhà nước và Xây dựng văn bản pháp luật.
- Đại biểu HĐND và cán bộ, công chức UBND các cấp: Cung cấp căn cứ lý luận và thực tiễn để nâng cao kỹ năng giám sát, chỉ đạo thi hành pháp luật, kỹ năng ban hành văn bản pháp lý và tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
- Cơ quan xây dựng pháp luật và hoạch định chính sách: Tham khảo luận cứ cho việc hoàn thiện các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế phân cấp quản lý trung ương - địa phương.
Câu hỏi thường gặp
1. Tại sao luận án khẳng định vai trò của chính quyền địa phương trong bảo đảm thi hành pháp luật là trực tiếp, cụ thể, thường xuyên và toàn diện nhất?
Theo tác giả, điều này do 5 lý do: chính quyền địa phương trực tiếp quản lý mọi mặt đời sống xã hội tại cơ sở; có trách nhiệm tạo điều kiện cho công dân hiện thực hóa quyền và nghĩa vụ hợp pháp; thực hiện qua nhiều hình thức (pháp lý, tổ chức, tư tưởng, vật chất); có quy mô ban hành văn bản áp dụng pháp luật cá biệt lớn hơn nhiều lần so với TAND và VKSND; và giữ vai trò trung tâm phối hợp mọi lực lượng trên địa bàn.
2. Bốn hình thức thực hiện pháp luật được phân tích trong luận án gồm những hình thức nào?
Bốn hình thức gồm: (1) Tuân thủ pháp luật (kiềm chế không làm điều pháp luật cấm); (2) Chấp hành pháp luật (thực hiện nghĩa vụ tích cực); (3) Sử dụng hay vận dụng pháp luật (thực hiện các quyền pháp luật cho phép); và (4) Áp dụng pháp luật (cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định pháp lý cá biệt đối với trường hợp cụ thể).
3. Quan điểm của tác giả về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã như thế nào?
Tác giả bảo vệ quan điểm trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho cả 3 cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã). Tác giả cho rằng không nên vì lý do cán bộ cơ sở còn hạn chế hoặc có sai sót mà tước bỏ quyền này, bởi chính quyền cấp huyện và xã cần công cụ pháp lý quy định các quy chế, nội quy, biện pháp đặc thù phù hợp với cơ sở; giải pháp đúng đắn là phân định rõ thẩm quyền và tăng cường kiểm tra, giám sát.
4. Tỷ lệ giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt ở địa phương trong thực tiễn được ghi nhận ra sao?
Số liệu khảo sát trong luận án cho thấy văn bản cá biệt chiếm tỷ lệ áp đảo: tại tỉnh Thanh Hóa (1992 - 1996), HĐND và UBND tỉnh ban hành 13.413 văn bản thì chỉ có 436 văn bản quy phạm pháp luật (chiếm 3,2%); tại 11 huyện, thị của tỉnh Bình Định (1992 - 1996), trong tổng số 55.975 văn bản ban hành chỉ có 968 văn bản quy phạm pháp luật (chiếm 1,73%).
5. Sự khác biệt cơ bản giữa hình thức Quyết định và Chỉ thị của UBND theo đề xuất của tác giả là gì?
Tác giả phân tích: hình thức Quyết định có đối tượng tác động rộng lớn đến toàn thể cơ quan, tổ chức và mọi cá nhân trong xã hội; trong khi hình thức Chỉ thị chỉ nên được cơ quan hành chính sử dụng để chỉ đạo các cơ quan, tổ chức, cá nhân cấp dưới trực thuộc trong cùng hệ thống quản lý, không dùng Chỉ thị để đặt ra nghĩa vụ pháp lý cho công dân và các tổ chức kinh tế, xã hội bên ngoài.
Kết luận
Luận án tiến sĩ của tác giả Trương Đắc Linh đã giải quyết một cách hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về vai trò của chính quyền địa phương trong cơ chế bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam. Tác phẩm đã phân định rõ 4 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu của HĐND và UBND, đồng thời chỉ ra thực trạng cơ cấu văn bản và tình hình khiếu nại, tố cáo giai đoạn trước năm 2002 thông qua các số liệu khảo sát thực tế. Hệ thống phương hướng và giải pháp được đề xuất trong luận án đã cung cấp luận cứ khoa học phục vụ công tác hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý nhà nước, cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.
