CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG VIỆC BẢO ĐẢM THỊ HÀNH HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUẬT Ở ĐỊA PHƯƠNG 1. VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT PHAP LÝ VA VAI TRÒ CUA CHÍNH QUYỀN DIA PHƯƠNG TRONG VIỆC BAO DAM THI HANH HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUAT 1. Vị trí, tính chất pháp lý của các cơ quan chính quyền địa phương Khác với chế độ tự quản địa phương của các nước, chính quyên địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyên lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơ ee chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Hiện nay, theo qui định của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) va Ủy ban nhân dân (UBND) năm 1994, chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp tương ứng với các đơn vị hành chính sau đây: - Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tinh); - Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); - Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
10 Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức HĐND và UBND (Điều 118 Hiến pháp, Điều 4 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994). Hội đồng nhân dân. Điều 119 Hiến pháp và Diéa 1 của Luật xác định: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyên lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyên làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 vẫn tiếp tục khẳng định tính chất quyền lực Nhà nước và tính chất đại diện của HĐND có ý nghĩa rất quan trọng cả về mặt lý luận cũng như về mặt thực tiễn.
HĐND, cũng như Quốc hội, đều là những cơ quan quyền lực Nhà nước, trực tiếp nhận và thực hiện quyền lực Nhà nước do nhân dân trao cho thông qua chế độ bầu cử theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Vì thế, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định: "Quốc hội là Hội đồng nhân dân toàn quốc" [59-tr. Việc khẳng định HDND là CØ quan quyên lực Nhà nước ở địa phương không chỉ xác định vị trí, vai trò của HĐND trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương và trong bộ máy Nhà nước, mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của HĐND trong việc quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm xây dựng và phát triển kinh tế-xã hội ở địa phương, trong đó có các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Thẩm quyền quyết định và giám sát của HĐND đối với việc thi hành Hiến pháp vi pháp luật ở địa phương, cũng như giá trị pháp lý của các nghị quyết do HBND thông qua so với thẩm quyền và giá trị pháp lý các văn bản của các cơ quan chính quyền địa phương khác cùng cấp được qui định bởi tính quyền lực Nhà nước của HĐND.
Tuy nhiên, HĐND dù ở cấp tinh, cấp huyện hay cấp xã đều chỉ là những cơ quan quyền lực Nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính-lãnh 1] thổ tương ứng, thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình cũng phải trên cơ sở và nhằm thi hành các quy định của Hiến pháp, luật và văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Ủy ban nhân dân. Trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương, UBND là mắt xích quan trọng trong việc phát huy hiệu lực của chính quyền địa phương, bảo đảm hoạt động hành chính Nhà nước thông suốt từ Trung ương đến cơ sở. Điều 123 Hiến pháp năm 1992 và Điểu 2 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 xác định: UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn ban của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết HĐND.
Qui định trên của Hiến pháp và Luật đã xác định vị trí và vai trò của UBND, mối quan hệ chấp hành của UBND với HĐND cùng cấp, cũng như mối quan hệ chi đạo, điều hành của UBND với các cơ quan hành chính Nha nước cấp trên mà đứng đầu là Chính phủ. Với tính chất pháp ly này, UBND được xác định là cơ quan quản lý hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương. Trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết HĐND cùng cấp, UBND có trách nhiệm trực tiếp quản lý và tổ chức, chỉ đạo các cơ quan, ban ngành quản lý cụ thể, thường xuyên, liên tục đối với tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phèng. ở địa phương; trực tiếp giải quyết các quyền, các nghĩa vụ pháp lý của các cơ quan, tổ chức và cá nhân; bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp, pháp luật ở địa phương.
Trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương còn có các cơ quan chuyên môn thuộc UBND do UBND thành lập theo qui định của Chính phủ. Đó là các Sở và các cơ quan ban ngành thuộc UBND cấp tỉnh và các Phòng, Ban thuộc UBND cấp huyện. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giúp UBND thống nhất quản lý Nhà nước theo pháp luật đối với các ngành, lĩnh vực tương ứng ở địa phương, bảo đảm nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thể. Ngoài ra, trong cơ cấu tổ chức chính quyển địa phương còn gồm Thường trực HĐND và các Ban của HĐND từ cấp huyện trở lên, HĐND cấp xã có Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND do HĐND cùng cấp bầu ra.
Nhung đây là những /ổ chức nội tại gắn liên với HĐND. Những tổ chức này không được Hiến pháp và luật qui định cho những thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước, không có quyền đơn phương quyết định, không có quyền ban hành văn bản pháp lý có tính bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở địa phương. Nhưng những tổ chức này cũng có vai trò quan trọng trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương, là một trong những hình thức hoạt động của các cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, bảo đảm cho HĐND thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật. Việc xác định đúng vị trí và tính chất pháp lý của các cơ quan chính quyền địa phương sẽ là căn cứ, cơ sở lý luận và pháp lý rất quan trọng để quy định nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháo luật.
Vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo dam thi hành Hiến pháp và pháp luật Điều 12 Hiến Pháp 1992 qui định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Để quản lý xã hội bằng pháp luật đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và pháp luật phải được thực hiện nghiêm minh. Hoạt động xây dựng pháp luật và hoạt động thực hiện pháp luật la hai mặt liên quan chặt chẽ với nhau, có ý nghĩa và tầm quan trọng như nhau.
Hiến pháp và hệ thống các văn bản pháp luật được ban hành (cơ sở pháp luật để tổ chức và quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội) dù có tốt và day đủ đến đâu đi chăng nữa cũng mới chỉ đọng trên giấy, ở trạng thái "tinh" mà thôi. Dé Hiến pháp và pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những mối quan hệ pháp lý, thể hiện qua các hành vi pháp luật của các cá nhân, tổ chức, đòi hỏi các quy định của Hiến pháp và pháp luật phải được thực hiện trên thực tế. Thực hiện nhiệm vụ này là trách nhiệm của tất cả các cơ quan Nhà nước, của các cấp, các ngành ở trung ương, cũng như ở địa phương. Nhưng do xuất phát từ vị trí, tinh chất pháp lý, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương, nên chính quyền địa phương có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo dam thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.
Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 quy định: - Căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, "HĐND quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương." (Điều 120 Hiến pháp 1994; Khoản 1 Điều 17 Luật năm 1994); - UBND "chịu trách nhiệm tổ chức, chỉ dao và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp. luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp” (Điều 123 Hiến pháp 1992; Điều 41 Luật năm 994) ; - Thường trực HĐND "Đôn đốc, kiểm tra UBND cùng cấp và các co quan Nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết HĐND", "tiếp 14 x A ^“ > A2 ` + ` ` x2» a + af. - A“ dân, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân. Các cơ quan chính quyển địa phương có quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, thường xuyên và trực tiếp quản lý các lĩnh vực kinh tế-xã hội ở địa phương, tạo điều kiện bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức và công dân thực hiện trên thực tế các quyền và các nghĩa vụ pháp lý của mình theo quy định Hiến pháp và pháp luật.
Vì vậy, chính quyền địa phương có vai trò chỉ yếu và trước hết trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.