Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP HUYỆN 1. Đặc điểm, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc và nội dung của đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp huyện 1. Các khái niệm liên quan 1. Cán bộ cấp huyện Cán bộ là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội.
Trong lĩnh vực khoa học hành chính, thuật ngữ cán bộ được hiểu là những người giữ các chức vụ từ phó trưởng phòng, trưởng phòng và tương đương trở lên để phân biệt với những người không giữ chức vụ. Trong Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học (2001), thuật ngữ cán bộ được hiểu theo hai nghĩa, với nội dung khác nhau: Một là, người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức đảng, đoàn thể; Hai là, người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan nhà nước, một tổ chức, phân biệt với những người không có chức vụ.109] Luật CB,CC năm 2008 đã quy định cụ thể khái niệm cán bộ “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [ 30, tr. Theo đó, khái niệm cán bộ cấp huyện là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức cấp huyện Tùy theo chế độ chính trị, điều kiện kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể, khái niệm công chức được hiểu theo nhiều cách khác nhau.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và hoàn thiện gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Điểm khởi đầu của sự hình thành khái niệm công chức là khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 về Quy chế công chức. Quy chế quy định phạm vi công chức rất hẹp, chỉ gồm những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong hệ thống cơ quan Chính phủ [28]. Đến thời kỳ đổi mới, trước yêu cầu khách quan của công cuộc CCHC nhà nước và đòi hỏi chuẩn hóa đội ngũ CB,CC nhà nước, thuật ngữ công chức được sử dụng với nội dung mới trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước ngoài đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức” [21].
Trên cơ sở Pháp lệnh CB,CC 1998, Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng và quản lý công chức, tuy không đưa ra định nghĩa khái quát về công chức nhà nước, nhưng đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng của công chức nhà nước: Là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành nghề chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Trên cơ sở Pháp lệnh CB,CC năm 2003, Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý CB,CC trong cơ quan nhà nước đã đưa ra quan niệm về công chức: “Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước 11 được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh CB,CC sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội” [7]. Luật CB,CC 2008 đã đưa ra khái niệm cụ thể về công chức “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Từ khái niệm trên, công chức cấp huyện là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở cấp huyện; công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập ở cấp huyện.
Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng Đào tạo là một quá trình truyền thụ kiến thức mới để người cán bộ, công chức thông qua đó trở thành người có văn bằng mới hoặc cao hơn trình độ trước đó như: đào tạo để cấp bằng lý luận chính trị cao cấp, đào tạo cử nhân hành chính, cử nhân chính trị, đào tạo sau đại học. Đặc trưng của việc đào tạo gắn liền với một trình độ học vấn có cấp bậc, vì vậy sau một quá trình đào tạo mỗi người học được cấp bằng. Thông thường, đào tạo là một quá trình trang bị kiến thức cơ bản mới hoặc ở trình độ cao hơn, nên thời gian đào tạo thời 12 dài hơn so với bồi dưỡng. Khoá đào tạo ít nhất phải tương đương với một năm học (09 tháng trở lên).
Bồi dưỡng là quá trình hoạt động làm tăng thêm những kiến thức mới đòi hỏi đối với những người đang giữ chức vụ, đang thực thi công vụ của một ngạch bậc nhất định hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ được giao. Khối lượng kiến thức, kỹ năng được quy định tại các chương trình, tài liệu phù hợp với từng đối tượng CB,CC. Kết quả của các khoá bồi dưỡng là người học nhận được chứng chỉ ghi nhận kết quả. Ví dụ, bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước ngạch chuyên viên cao cấp, ngạch chuyên viên chính, ngạch chuyên viên hoặc bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ.Vì vậy, thời gian bồi dưỡng thường ngắn hơn đào tạo, ngắn là một, hai tuần, còn dài là một, hai tháng.
Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức khác với đào tạo trong chương trình giáo dục quốc dân ở chỗ: Giáo dục quốc dân (trung học, cao đẳng, đại học, trên đại học) có trách nhiệm cung cấp nguồn nhân lực trí tuệ cho toàn xã hội, trong đó có cả nguồn dự trữ cho nguồn nhân lực trong bộ máy nhà nước. Trái lại, ĐT,BD CB,CC chỉ diễn ra trong phạm vi nguồn nhân lực trong bộ máy các cơ quan nhà nước, chỉ áp dụng đối với cán bộ, công chức. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức là một chiến lược nhằm bảo đảm thực tiễn quản lý nhà nước có hiệu lực, vừa đáp ứng những thay đổi bên ngoài như xu thế toàn cầu hoá, những vấn đề cải cách công vụ. Đào tạo, bồi dưỡng CB,CC là một phương tiện để đạt tới mục đích cuối cùng là xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức.
Do vậy, ĐT,BD được tiến hành ở nhiều nội dung, bằng nhiều biện pháp và ở các cấp khác nhau, với các đối tượng CB,CC khác nhau (cán bộ, công chức cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ, công chức cấp xã). Như vậy, từ những phân tích nêu trên có thể hiểu “Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học”, “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng 13 cao kiến thức, kỹ năng làm việc” cho cán bộ, công chức cấp huyện. Đào tạo, bồi dưỡng giữ vai trò trang bị, cập nhật, nâng cao tri thức, kiến thức, kỹ năng làm việc để cán bộ, công chức cấp huyện đủ phẩm chất, năng lực thực thi nhiệm vụ, công vụ [6, tr. Đặc điểm cán bộ, công chức cấp huyện Cán bộ, công chức cấp huyện là những người hoạt động theo thẩm quyền được pháp luật quy định, chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Với tư cách là một bộ phận cấu thành đội ngũ CB,CC nhà nước, CB,CC cấp huyện có những đặc điểm sau: Một là, mặc dù không có quy định chính thức trong Hiến pháp và luật, song trên thực tế, cấp huyện thường được coi là cấp trung gian giữa tỉnh và xã. Với vị thế như vậy, CB,CC cấp huyện thường không có thẩm quyền quyết định độc lập, nhạy bén nhiều vấn đề của địa phương mình mà phải chờ và căn cứ vào quyết định, chỉ thị của chính quyền cấp tỉnh. CB,CC cấp huyện cũng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan cấp tỉnh theo hệ thống dọc. Chính vị trí này đã khiến cho CB,CC cấp huyện dường như không có sự độc lập, chủ động trọng việc giải quyết những vấn đề của mình, thậm chí với cả việc chỉ đạo nhiều vấn đề của cấp xã.
Hai là, cán bộ, công chức cấp huyện có tính ổn định hơn so với cán bộ, công chức nhà nước cấp xã. Có trình độ hiểu biết về lý luận chính trị, quan điểm đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước; có trình độ văn hóa, chuyên môn, đủ năng lực và sức khỏe để làm việc có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. Nhưng trên thực tế trình độ và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cấp huyện còn nhiều hạn chế, nhiều trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu về văn bằng, chứng chỉ theo tiêu chuẩn ngạch, bậc, chức danh quy định.