CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm và nội dung, phương pháp quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức hành chính 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm cán bộ, công chức Khái niệm "cán bộ" được hiểu với nhiều nghĩa khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể.
Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh, "Cán bộ là người đem chính sách của Đảng, của chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho chính phủ hiểu rõ để đặt chính sách cho đúng" [31]. Điều 4, Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội(CT-XH) ở Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước [35]. Khái niệm công chức được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ các công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, do ngân sách nhà nước trả lương.
Nhưng do đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức là không đồng nhất. Tại Pháp thì công chức được coi là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc tại các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý. 9 Tại Inđônêxia, công chức được quan niệm rộng hơn, bao gồm cả những người được tuyển dụng, bổ nhiệm để làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương, những nhà quản lý doanh nghiệp nhà nước, các sĩ quan cao cấp trong quân đội, cảnh sát. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước.
Trải qua các giai đoạn phát triển của nền hành chính nhà nước thì khái niệm này được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Pháp lệnh Cán bộ công chức năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2000 và năm 2003 đã có quy định về CBCC nhưng vẫn chưa có sự phân biệt rạch ròi giữa cán bộ và công chức mà vẫn sử dụng chung khái niệm CBCC. Theo Luật CBCC năm 2008: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [35]. Khái niệm cán bộ, công chức hành chính nhà nước Trong hệ thống pháp luật hiện hành và các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ vẫn chưa chưa chính thức sử dụng khái niệm CBCC hành chính nhà nước mà chỉ đề cập chung trong khái niệm “CBCC nhà nước”.
Theo đó, CBCC hành chính nhà nước được hiểu là một bộ phận của đội ngũ CBCC làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Căn cứ các quy định của pháp luật về CBCC, có thể quan niệm CBCC hành 10 chính nhà nước là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm hoặc tuyển dụng vào ngạch, chức vụ, chức danh hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước gồm: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân nhân các cấp và cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân các cấp. Cán bộ, công chức hành chính có vai trò quan trọng trong bộ máy hành chính nhà nước và trong xã hội, đảm bảo cho bộ máy hành chính nhà nước hoạt động liên tục, hiệu quả, giữ vững ổn định chính trị - xã hội và thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức “Đào tạo” và “bồi dưỡng” là hai thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong đời sống xã hội và các văn bản quy phạm pháp, tuy nhiên được tiếp cận theo nhiều chiều khác nhau.
Theo Từ điển Tiếng Việt đào tạo - đó là “làm cho trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định” [32]. Theo Wikipedia - Bách khoa toàn thư mở “đào tạo đề cập đến việc dạy các kỹ năng thực hành, nghề nghiệp hay kiến thức liên quan đến một lĩnh vực cụ thể, để người học lĩnh hội và nắm vững những tri thức, kĩ năng, nghề nghiệp một cách có hệ thống để chuẩn bị cho người đó thích nghi với cuộc sống và khả năng đảm nhận được một công việc nhất định. Khái niệm đào tạo thường có nghĩa hẹp hơn khái niệm giáo dục, thường đào tạo đề cập đến giai đoạn sau, khi một người đã đạt đến một độ tuổi nhất định, có một trình độ nhất định. Có nhiều dạng đào tạo: đào tạo cơ bản và đào tạo chuyên sâu, đào tạo chuyên môn và đào tạo nghề, đào tạo lại, đào tạo từ xa, .” Theo Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về ĐTBD công chức giải thích tại Điều 5: “Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học” và “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ 11 năng làm việc”.Theo Nghị định 101/2017/NĐ-CP ngày 1/9/2017 của Chính phủ về ĐTBD CBCCVC quy định “Việc đào tạo cán bộ, công chức, viên chức thực hiện theo quy định của pháp luật về giáo dục và đào tạo, phù hợp với kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, đáp ứng quy hoạch nguồn nhân lực của cơ quan đơn vị” [10].
Như vậy, đào tạo có thể được hiểu là một hoạt động có mục đích, có tổ chức và được thực hiện theo những quy trình nhất định nhằm truyền đạt cho người học hệ thống kiến thức, kỹ năng phù hợp nhất định. Thông thường, hoạt động đào tạo được tổ chức trong những cơ sở giáo dục đào tạo hoặc tại cơ sở sản xuất với nội dung, chương trình, thời gian khác nhau cho các cấp bậc đào tạo khác nhau. Cuối mỗi khóa đào tạo, học viên sẽ được cấp bằng tốt nghiệp hoặc chứng chỉ tốt nghiệp. Bồi dưỡng, theo Từ điển Tiếng Việt là “làm cho người học tăng thêm sức của cơ thể bằng chất bổ và tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất” [32].
Theo Nghị định 18/2010/NĐ-CP: “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc” [8]. Ở Việt Nam, bồi dưỡng CBCC có các hình thức sau: bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch là trang bị kiến thức, kỹ năng hoạt động theo chương trình quy định theo ngạch CBCC; bồi dưỡng theo tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo, quản lý là trang bị kiến thức, kỹ năng, phương pháp làm việc theo chương trình quy định cho từng chức vụ lãnh đạo, quản lý; bồi dưỡng theo vị trí việc làm là trang bị, cập nhật kiến thức, kỹ năng, phương pháp cần thiết để làm tốt công việc được giao. Thứ nhất, đối tượng của ĐTBD là những người làm việc trong bộ máy chính trị, bộ máy nhà nước, là những CBCC hành chính nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện nhiệm vụ QLNN. Quá trình ĐTBD CBCC hành chính đi sâu vào ĐTBD những kỹ năng, kỹ xảo, khả năng vận dụng và giải quyết các tình huống cụ thể.
Đó chính là quá trình tiếp thu kiến thức một cách sáng tạo, có trao đổi ở trình độ cao. Đồng thời, yêu cầu quan trọng của ĐTBD là nhằm nâng cao năng lực làm việc hiện tại cũng như trong tương lai, xây dựng nên hành vi, thái 12 độ làm việc đúng đắn, đúng chuyên môn để phục vụ nhà nước và nhân dân tốt hơn. Thứ hai, nội dung ĐTBD CBCC trong cơ quan hành chính phụ thuộc theo yêu cầu công việc và rất phong phú về nội dung, hình thức, phương pháp, cấp bậc hành chính. Từ các cách tiếp cận trên, có thể hiểu ĐTBD như sau: đào tạo là quá trình trang bị những kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp thích hợp để người được đào tạo có thể đảm nhận được một công việc nhất định; bồi dưỡng là quá trình nâng cao kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp trên cơ sở của mặt bằng kiến thức đã được đào tạo trước đó.
Khái niệm quản lý nhà nước Quản lý có thể hiểu là sự tác động có định hướng và tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý bằng các phương thức nhất định để đạt đến mục đích nhất định. Mục tiêu này có thể do các thành viên trong tổ chức tự thống nhất với nhau, cũng có thể do người đứng đầu tổ chức xây dựng và giao cho tổ chức thực hiện. Nhưng cũng có những tổ chức được hình thành để thực hiện những mục tiêu được xác định trước. Khi đó, bản thân tổ chức không thể tự mình làm thay đổi mục tiêu.
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, xuất hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước. Đó chính là hoạt động quản lý gắn liền với hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước - bộ phận quan trọng của quyền lực chính trị trong xã hội, có tính chất cưỡng chế đơn phương đối với xã hội. QLNN được hiểu trước hết là hoạt động của các cơ quan nhà nước thực thi quyền lực nhà nước, bảo đảm mọi hoạt động của xã hội cũng như trên từng lĩnh vực đời sống xã hội vận động theo định hướng nhất định do nhà nước định ra. QLNN được giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và được phân biệt với quản lý mang tính chất nội bộ một tổ chức xã hội, cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp, cộng đồng dân cư mang tính chất tự quản.