mở đầu của một chu trình NSNN. Những khoản chi thƣờng xuyên một khi đã đƣợc ghi vào dự toán chi và đã đƣợc cơ quan quyền lực Nhà nƣớc xét duyệt đƣợc coi là chi tiêu pháp lệnh. Xét trên góc độ quản lý, số chi thƣờng xuyên đã đƣợc ghi trong dự toán thể hiện sự cam kết của cơ quan chức năng quản lý tài chính nhà nƣớc với các đơn vị thụ hƣởng NSNN, từ đó nảy sinh nguyên tắc quản lý chi thƣờng xuyên theo dự toán. Thứ ba: Nguyên tắc trọng tâm, trọng điểm: Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ các khoản chi thƣờng xuyên trong đơn vị sự nghiệp phải căn cứ và ƣu tiên các chƣơng trình trọng điểm của đơn vị, tránh tình trạng đầu tƣ tràn lan mà phải gắn đầu tƣ giải quyết dứt điểm mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của nhà nƣớc hoạch định trong thời kỳ đó.2 Nội dung quản lý chi thƣờng xuyên trong đơn vị sự nghiệp công lập Quản lý chi thƣờng xuyên ở các đơn vị sự nghiệp là quá trình phân phối lại các nguồn vốn từ quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu và duy trì sự hoạt động bình thƣờng của bộ máy quản lý, thực hiện các chức năng quản lý kinh tế-xã hội mà đơn vị đảm nhận.
Trong đơn vị sự nghiệp, Nhà nƣớc là chủ thể quản lý, đối tƣợng quản lý là tài chính đơn vị sự nghiệp. Tài chính đơn vị sự nghiệp bao gồm các hoạt động và quan hệ tài chính liên quan đến quản lý, điều hành của Nhà nƣớc trong lĩnh vực sự nghiệp. Là chủ thể quản lý, Nhà nƣớc có thể sử dụng tổng thể các phƣơng pháp, các hình thức và công cụ để quản lý hoạt động tài chính của các đơn vị sự nghiệp trong những điều kiện cụ thể nhằm đạt đƣợc những mục tiêu nhất định trong những thời kỳ nhất định. Căn cứ vào thông tƣ số 103/1998/TT-BTC của Bộ tài chính về hƣớng dẫn việc phân cấp, lập, chấp hành và quyết toán NSNN thì nội dung quản lý sử dụng kinh phí tại đơn vị sự nghiệp có thu gồm 3 khâu: - Lập dự toán chi thƣờng xuyên 22 - Chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên - Quyết toán chi thƣờng xuyên 1.1 Quản lý ở khâu lập dự toán chi thường xuyên Lập dự toán chi thƣờng xuyên của đơn vị là thông qua các nghiệp vụ tài chính để cụ thể hóa định hƣớng phát triển, kế hoạch hoạt động ngắn hạn của đơn vị, trên cơ sở đảm bảo thực hiện hoạt động thƣờng xuyên của đơn vị, đồng thời từng bƣớc củng cố và nâng cấp cơ sở vật chất, tập trung đầu tƣ đúng mục tiêu ƣu tiên, nhằm đạt hiệu quả cao, hạn chế tối đa lãng phí và tiêu cực trong sử dụng nguồn kinh phí của đơn vị.1 Căn cứ thực hiện Dự toán chi thƣờng xuyên cho năm kế hoạch là một bộ phận rất quan trọng trong chu trình quản lý sử dụng kinh phí ở đơn vị và khi lập dự toán chi phải dựa trên những căn cứ sau: Nhiệm vụ phát triển ở các đơn vị sự nghiệp cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động của đơn vị.
Căn cứ này giúp cho công tác xây dựng kế hoạch chi có một cách nhìn tổng quát về những mục tiêu nhiệm vụ phải thực hiện trong năm kế hoạch. Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN cho các đơn vị do các cấp có thẩm quyền quy định. Đây là căn cứ theo quy định của luật Ngân sách. Lập dự toán chi chỉ sát và đúng với dự toán của cơ quan cấp trên khi đặc biệt tuân thủ theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi tài chính nhà nƣớc thông qua hệ thống pháp luật.
Từ đó đảm bảo tính hợp pháp cho việc lập dự toán chi của đơn vị. Khả năng nguồn kinh phí có thể đáp ứng cho nhu cầu chi thường xuyên của kỳ kế hoạch. Muốn dự toán đƣợc khả năng này, ngƣời ta phải dựa vào cơ cấu thu kỳ báo cáo và mức tăng trƣởng các nguồn thu này trong kỳ kế hoạch. Nhờ đó mà thiết lập mức cân đối tổng quát giữa khả năng nguồn kinh phí và nhu cầu chi hoạt động trong đơn vị.
Những chỉ thị của cấp trên về việc xây dựng kế hoạch phát triển và dự toán chi thường xuyên cho năm sau. Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính về lập dự 23 toán chi Ngân sách; văn bản hƣớng dẫn của Bộ, ngành, cơ quan liên quan. Căn cứ này đảm bảo cho khâu lập dự toán đƣợc thực hiện chính xác, có cơ sở khoa học, hợp thời gian,… Số kiểm tra về dự toán chi thường xuyên cho các đơn vị sự nghiệp do cơ quan có thẩm quyền thông báo. Căn cứ này đảm bảo cho việc lập dự toán đƣợc đúng kế hoạch.
Tình hình thực hiện dự toán các năm trước, đặc biệt là năm báo cáo. Hoạt động ngân sách thƣờng diễn ra theo các quy luật nhất định trong từng thời kỳ tƣơng đối dài. Do vậy, các tài liệu phản ánh tình hình thực hiện ngân sách các năm trƣớc cho phép dự báo, dự kiến tình hình thực hiện ngân sách của năm kế hoạch theo các quy luật vận động của những năm trƣớc, do đó dự toán có tính thực tiễn cao. Phương pháp thực hiện Ngày 16/01/2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP về cơ chế tài chính cho các đơn vị hành chính sự nghiệp.
Nghị định đã xóa bỏ cơ chế cấp phát tài chính theo kiểu “xin-cho”, ban hành các cơ chế, chính sách thực hiện chế độ tự chủ tài chính. Tiếp theo đó, sự ra đời của Nghị định 43/2006/NĐ- CP thay thế cho Nghị định 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ đã nâng cao thêm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp. Một vấn đề đặt ra là các đơn vị hành chính sự nghiệp cần chủ động lập dự toán chính xác để sử dụng nguồn lực hiệu quả và tiết kiệm nhất. Việc tìm ra và phân tích ƣu, nhƣợc điểm của các phƣơng pháp lập dự toán, từ đó chọn ra đƣợc phƣơng pháp phù hợp với điều kiện thực tế của đơn vị là rất cần thiết.
Có ba phƣơng pháp lập dự toán thƣờng đƣợc sử dụng là phƣơng pháp lập dự toán trên cơ sở quá khứ, phƣơng pháp lập dự toán theo chƣơng trình và phƣơng pháp lập dự toán cấp không. Mỗi phƣơng pháp lập dự toán trên có những đặc điểm riêng cùng những ƣu, nhƣợc điểm và điều kiện vận dụng khác nhau. 24 Phương pháp lập dự toán trên cơ sở quá khứ (phương pháp truyền thống): là phƣơng pháp xác định các chỉ tiêu trong dự toán dựa vào kết quả hoạt động thực tế của kỳ liền trƣớc và điều chỉnh theo tỷ lệ tăng trƣởng và tỷ lệ lạm phát dự kiến. Nhƣ vậy phƣơng pháp này rất rõ ràng, dễ hiểu và dễ sử dụng, đƣợc xây dựng tƣơng đối ổn định, tạo điều kiện, cơ sở bền vững cho nhà quản lý trong đơn vị trong việc điều hành mọi hoạt động.
Tuy nhiên, để lập kinh phí gia tăng, hàng năm ban lãnh đạo chỉ việc duyệt kinh phí cho từng bộ phận dựa trên cơ sở kinh phí đã phân bổ ở năm trƣớc và có thêm % do lạm pháp và hoạt động phát sinh trong năm tới. Phƣơng pháp này chú trọng đến việc phân bổ ngân sách cho đơn vị trong một tổ chức hơn là cho các hoạt động đƣợc thực hiện trong đơn vị. Hậu quả là, có những lãng phí tồn tại suốt một thời gian dài mà không bị phát hiện hoặc phát hiện đƣợc nhƣng không biết rõ đƣợc bộ phận nào gây ra sự lãng phí. Phương pháp lập dự toán theo chương trình: là phƣơng pháp phân bổ kinh phí cho các hoạt động cần thiết của một chƣơng trình cụ thể nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đặt ra.
Phƣơng pháp này phân bổ cho các hoạt động cụ thể (khác với phân bổ cho các bộ phận nhƣ phƣơng pháp truyền thống) nên khắc phục đƣợc nhƣợc điểm ít chú trọng tới các hoạt động đƣợc thực hiện trong đơn vị của phƣơng pháp truyền thống. Trong điều kiện nền kinh tế phát triển bình thƣờng thì phƣơng pháp truyền thống và phƣơng pháp dự toán theo chƣơng trình đƣợc áp dụng phổ biến. Tuy nhiên, sau khủng hoảng kinh tế, các nhà quản lý nhận thấy rằng cần thận trọng hơn trong lập kế hoạch và định hƣớng phát triển. Các doanh nghiệp cũng nhƣ các đơn vị hành chính sự nghiệp buộc phải tính toán và phân bổ nguồn lực của mình một cách kĩ càng nhất nhằm thu về hiệu quả cao nhất.
Một trong những công cụ bắt đầu đƣợc sử dụng trở lại bởi các đơn vị chịu ảnh hƣởng nặng của khủng hoảng là phƣơng pháp lập dự toán cấp không. Phương pháp lập dự toán cấp không: là phƣơng pháp xác định các chỉ tiêu trong dự toán dựa vào nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động trong năm kế hoạch, phù 25 hợp với điều kiện cụ thể hiện có của đơn vị chứ không dựa trên kết quả hoạt động thực tế của năm trƣớc. Nhƣ vậy, đây là phƣơng pháp lập dự toán phức tạp hơn do không dựa trên số liệu, kinh nghiệm có sẵn, mất thời gian phân tích, chi phí lớn, giấy tờ nhiều nên khi triển khai thực tế cần nhiều thời gian và nỗ lực thực hiện. Tuy nhiên, nếu đơn vị sử dụng phƣơng pháp này sẽ đánh giá đƣợc một cách chi tiết hiệu quả chi phí hoạt động của đơn vị, chấm dứt tình trạng mất cân đối giữa khối lƣợng công việc và chi phí thực hiện, đồng thời giúp đơn vị lựa chọn đƣợc cách thức tối ƣu nhất để đạt đƣợc mục tiêu đề ra.
Phƣơng pháp lập dự toán trên cơ sở quá khứ và phƣơng pháp lập dự toán theo chƣơng trình đơn giản, dễ thực hiện và phù hợp cho những hoạt động tƣơng đối ổn định của đơn vị. Trong khi đó, phƣơng pháp lập dự toán cấp không phức tạp hơn, đòi hỏi trình độ cao trong đánh giá, phân tích, so sánh giữa nhiệm vụ và điều kiện cụ thể của đơn vị nên chỉ thích hợp với những hoạt động không thƣờng xuyên, hạch toán riêng đƣợc chi phí và lợi ích. Một trong những giải pháp đƣợc đông đảo giới quản lý tán thành là sử dụng phƣơng pháp lập dự toán cấp không cho năm nay, sau đó, chuyển sang phƣơng pháp lập dự toán trên cơ sở quá khứ và phƣơng pháp lập dự toán theo chƣơng trình cho 2-3 năm tới. Nếu thực hiện theo cách này nhà quản lý có thể đồng thời sử dụng nguồn lực hiệu quả nhƣng vẫn không tốn quá nhiều thời gian cho việc lập dự toán.