CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH CẤP XÃ QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC. Tổng quan lý luận về chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp xã qua Kho bạc Nhà nước 1. Khái quát về ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước * Khái niệm ngân sách nhà nước, hệ thống ngân sách nhà nước - NSNN là một phạm trù lịch sử, phản ánh các quan hệ kinh tế trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ và được sử dụng như một công cụ để thực hiện chức năng của nhà nước. Sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sự tồn tại và phát triển của nhà nước.
Theo Luật NSNN được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Tuy nhiên, nếu nhìn nhận khái quát hơn và sâu xa hơn thì NSNN phản ánh các quan hệ phân phối cơ bản của nền tài chính quốc gia. Về mặt kinh tế, NSNN thể hiện trong mối quan hệ kinh tế - tài chính giữa nhà nước với các chủ thể của nền kinh tế trong quá trình hình thành, phân bổ và sử dụng NSNN, quá trình phân phân phối và phân phối lại thu nhập. nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của nhà nước. NSNN có tính niên hạn với niên độ hay năm tài khoá thường là một năm.
Ở nước ta hiện nay, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Trong đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN. NSNN có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối và chức năng giám đốc.
Chức năng phân phối của NSNN bao gồm phân phối thu nhập và các yếu tố đầu vào của sản xuất, đặc biệt là các nguồn lực tài chính. Chức năng giám đốc thể 7 hiện ở việc giám sát, đôn đốc, thanh tra, kiểm tra bằng đồng tiền gắn với quá trình thu, chi NSNN. NSNN có vai trò rất to lớn trong đời sống KT-XH hiện đại. Vai trò đó thể hiện trên các mặt như: Vừa là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước, vừa là công cụ điều tiết vĩ mô kinh tế nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường, bảo đảm tiến bộ và công bằng xã hội, góp phần bảo vệ môi trường.
NSNN có hai nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN.1 Thu NSNN: Bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu và nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính bắt buộc. Theo pháp luật hiện hành của nước ta, hiện có 14 nhóm nguồn thu khác nhau như: Thuế do các tổ chức cá nhân nộp theo quy định của pháp luât; Phần nộp NSNN theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí; Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; Thu từ hoạt động sự nghiệp; Tiền sử dụng đất, thu từ hoa lợi công sản và đất công ích; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân trong và ngoài nước.[14] Trong đó, nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí (thu thường xuyên) chiếm tỷ trọng chủ yếu.2 Chi ngân sách nhà nước: Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng. Theo các nhà chuyên môn tài chính: "Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định".
Chi NSNN bao gồm nhiều khoản chi khác nhau tuỳ theo cách phân loại. Theo lĩnh vực hoạt động, chi NSNN bao gồm: Chi quản lý hành chính, chi đầu tư kinh tế, chi cho y tế, chi cho giáo dục, chi cho phúc lợi xã hội, chi cho an ninh quốc phòng; Theo mục đích chi tiêu, chi NSNN bao gồm chi tích luỹ, chi tiêu dùng; Theo 8 thời hạn tác động của các khoản chi, chi NSNN bao gồm: Chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác (như chi cho vay, trả nợ, viện trợ. Theo Luật NSNN hiện hành, các nội dung chi được phân loại như sau: Chi đầu tư phát triển: Là những khoản chi để đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH (hay còn gọi là chi ĐTXDCB); đầu tư và hỗ trợ phát triển sản xuất; bổ sung dự trữ nhà nước và một số các khoản chi khác theo quy định pháp luật nhằm mục tiêu ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Trên ý nghĩa đó, các khoản chi này được coi là chi tích lũy.
Chi thường xuyên: Là các khoản chi gắn với việc thực hiện nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng. Về đặc điểm, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính chất tiêu dùng xã hội nên được gọi là chi tiêu dùng. Phạm vi và mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng hàng hoá công. Chi thường xuyên NSNN đặc biệt quan trọng, vì chi thường xuyên NSNN chủ yếu chi cho hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và bao quát nhiều lĩnh vực của đời sống KT-XH.
Phân biệt rõ nội dung chi ngân sách nhà nước theo tính chất các khoản chi có ý nghĩa quan trọng, bởi vì tính chất các khoản chi sẽ quyết định cơ chế quản lý và KSC ngân sách.3 Hệ thống ngân sách Nhà nước: Đối với nước ta hiện nay hệ thống chính quyền nhà nước được phân thành bốn cấp. Vì vậy ứng với mỗi cấp chính quyền thì có một cấp ngân sách tương ứng, do đó hệ thống ngân sách của nước ta gồm các cấp được thể hiện trên sơ đồ sau: 9 Hình 1.1 Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC nước CHXHCN Việt Nam NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NS CẤP TỈNH, TP thuộc TW KHTC DTKP Bộ & Bộ & NS CẤP HUYỆN CQ CQ & CẤP TƯƠNG ĐƯƠNG Ngang Ngang NS CẤP XÃ bộ bộ & CẤP TƯƠNG ĐƯƠNG Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ.
Việc hình thành hệ thống chính quyền nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền nhà nước nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp (Luật NSNN, 2002). Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nước ta hiện nay, hệ thống NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương: * Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung 10 ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.
Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phương. Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả nước. * Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính gồm có: Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Ngoài Ngân sách xã chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp đó hợp thành. - Ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cùng cấp. Chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình. - NSX có tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố trí để phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào.
NSX là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh để phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. * Ngân sách cấp xã, phường: - Chính quyền nhà nước cấp xã, phường: Ngay từ khi mới giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước ta đã rất quan tâm, chú trọng đến hệ thống tổ chức quản lý bộ máy nhà nước.