Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước tại các cơ quan hành chính nhà nước 1.1 Khái quát về cơ quan hành chính Nhà nước Cơ quan hành chính Nhà nước là các cơ quan chức năng thuộc hệ thống quản lý hành chính nhà nước, là các bộ phận hợp thành bộ máy Nhà nước từ trung ương đến các địa phương và các ngành được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: 1.1 Chính phủ Chính phủ ở tất cả các quốc gia đều là cơ quan hành chính Nhà nước có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn cao nhất. Chính phủ cũng là cơ quan lãnh đạo có quyền lực cao nhất đối với toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của một quốc gia. Chính phủ thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước gồm các nội dung: tổ chức thực hiện chủ trương chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và các vấn đề xã hội.
Chính phủ tổ chức thực hiện quản lý các hoạt động của bộ máy nhà nước trong phạm vi cả nước.2Bộ và cơ quan ngang bộ Bộ và các cơ quan ngang bộ là các cơ quan hành chính Nhà nước thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành hoặc tương đương với ngành hay một lĩnh vực cụ thể nhưng có phạm vi hoạt động trong cả nước. Bộ và các cơ quan ngang bộ là cơ quan hành chính Nhà nước có tính chất chuyên môn hóa và có quyền lực cao thứ hai sau Chính phủ. Bộ và các cơ quan ngang bộ sẽ thực hiện quản lý đối với các cơ quan hành chính nhà nước thuộc ngành do Bộ và cơ quan ngang bộ quản lý.3Cơ quan hành chính nhà nước địa phương Cơ quan hành chính Nhà nước địa phương là các cơ quan hành chính Nhà nước được thành lập và thực hiện quyền lực quản lý Nhà nước trong phạm vi các địa phương. Các cơ quan hành chính nhà nước địa phương gồm 3 cấp: Cấp Tỉnh (Uỷ ban tỉnh hoặc thành phố), cấp Huyện (Ủy ban huyện hoặc quận) và cấp Xã (Ủy ban xã hoặc phường).
Các cơ quan hành chính ở địa phương gồm ba cấp nói trên được tổ chức theo nguyên tắc trực thuộc hay trực tuyến tức là chịu sự quản lý trực tiếp của cơ quan hành chính cấp trên. Đặc điểm chung của cơ quan hành chính nhà nước Là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước mang đầy đủ đặc trưng của cơ quan Nhà nước nói chung, nhưng cũng có những đặc điểm riêng biệt giúp phân biệt với các cơ quan khác trong bộ máy Nhà nước. Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Cơ quan hành chính Nhà nước các cấp do Nhà nước hoặc cơ quan Nhà nước cấp trên thành lập, chịu sự kiểm tra của cơ quan Nhà nước thành lập ra và cơ quan hành chính cấp trên nhằm thực hiện chức năng quản lý Nhà nước thông qua việc chấp hành và điều hành quyền lực Nhà nuớc. Cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền pháp lý xuất phát từ quyền lực Nhà nước.
Tính quyền lực Nhà nước được thể hiện trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo các quy định pháp luật. Cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện chức năng và nhiệm vụ thông qua việc quản lý, giám sát và kiểm tra việc các quy định của cấp trên, ban hành các quy định có tính chất bắt buộc thi hành đối với những cơ quan nhà nước cấp dưới cũng như những chủ thể liên quan. Trong những trường hợp nhất định và cần thiết, cơ quan nhà nước có quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật để đảm bảo thực hiện các quy định của nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp theo đơn vị hành chính.
Quan hệ giữa các cơ quan hành chính cấp trên với cấp dưới là quan hệ 6 chỉ huy, chỉ đạo, cơ quan hành chính cấp dưới là phải tuân thủ tuyệt đối sự chỉ đạo của cơ quan hành chính cấp trên. Cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống cơ quan có các chức năng, nhiệm vụ và được tổ chức khác nhau tùy theo cấp độ, phạm vi hoạt động thuộc các lĩnh vực khác nhau. Hoạt động của cơ quan hành chính mang tính thường xuyên, liên tục tương đối ổn định và là công cụ trực tiếp triển khai thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách và luật pháp để duy trì hoạt động của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Các cơ quan hành chính Nhà nước được tổ chức và liên hệ với nhau trong một hệ thống thống nhất và theo một cơ chế nhất định.
Mặc dù nhiều loại hình cơ quan hành chính nhà nước khác nhau song các cơ quan này có liên hệ chặt chẽ với nhau để đảm bảo sự phối hợp với nhau và chịu sự lãnh đạo thống nhất của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ. Thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước giới hạn trong hoạt động chấp hành và điều hành. Các cơ quan hành chính Nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực Nhà nước, chịu sự giám sát lãnh đạo và phải báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực Nhà nước tương ứng. Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là đối tượng giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước, của toà án nhân dân và viện kiểm soát nhân dân.
Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước tại các cơ quan hành chính Nhà nước Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước có thể tồn tại, hoạt động và thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ là do được tài trợ bởi các khoản chi của NSNN và được gọi là chi NSNN tại các cơ quan hành chính nhà nước. Những khoản chi NSNN tại các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm chi thường xuyên và chi không thường xuyên. Chi thường xuyên là các khoản chi có tính chất thường 7 xuyên để tài trợ cho hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước nhằm duy trì hoạt động bình thường của các cơ quan hành chính Nhà nước. Chi NSNN thường xuyên bao gồm: các khoản chi liên quan đến sự điều hành và duy trì hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ được giao.
Chi NSNN không thường xuyên tại các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển, chi sửa chữa lớn tài sản cố định, chi thực hiện các nhiệm vụ có tính chất đột xuất được các cấp có thẩm quyền giao, chi để thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia,. và các khoản chi thực hiện các nhiệm vụ không thường xuyên khác. Mặc dù chi NSNN không thường xuyên tại các cơ quan hành chính Nhà nước cũng có ý nghĩa quan trọng, song chi thường xuyên là khoản mục có quy mô và tỷ trọng lớn hơn, là điều kiện để duy trì trạng thái hoạt động bình thường của toàn bộ hệ thống chính trị, quản lý và sự vận hành ổn định của nền kinh tế. Các khoản chi thường xuyên NSNN tại các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Các khoản chi thanh toán cho cán bộ công nhân viên Nhà nước làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước (còn gọi là viên chức, công chức Nhà nước): tiền lương, tiền công, phụ cấp lương, các khoản đóng góp nghĩa vụ theo lương, tiền thưởng, phúc lợi tập thể và các khoản thanh toán khác cho cá nhân theo quy định của mỗi quốc gia; Chi để thực hiện các nghiệp vụ chuyên môn của các cơ quan hành chính Nhà nước.
Đây là khoản chi nhằm đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính quản lý Nhà nưóc từ trung ương đến địa phương và các khoản chi khác về quản trị nội bộ; Các khoản chi về hàng hoá dịch vụ: thanh toán dịch vụ công cộng, vật tư văn phòng, thông tin liên lạc, hội nghị, công tác phí, chi cho các hoạt động đối ngoại và hợp tác quốc tế. Các khoản chi khác có tính chất thường xuyên khác theo quy định cụ thể 8 của từng quốc gia đối với các cơ quan hành chính nhà nước; Trong các khoản chi NSNN trên đây thì chi về tiền lương và phụ cấp lương cho công chức, viên chức Nhà nước và chi để thực hiện các nghiệp vụ chuyên môn là những khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và quan trọng nhất. Ở nhiều nước phát triển trên thế giới, chi lương và phụ cấp lương thường chiếm tỷ trọng trên dưới 50% khoản chi thường xuyên NSNN tại các cơ quan hành chính Nhà nước và với quy mô, tỷ trọng chi lương và phụ cấp lương cao nên có các cơ quan hành chính Nhà nước có thể đòi hỏi chất lượng phục vụ của công chức, viên chức Nhà nước cao một cách tương ứng. Kết hợp với sự tôn nghiêm của pháp luật và sự đầy đủ các trang thiết bị, các phương tiện kỹ thuật hiện đại cần thiết, nên hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước ở các nước phát triển rất hiệu quả, hạn chế được những hiện tượng tiêu cực và tham nhũng.
Trái lại, ở đa số các nước đang phát triển, tiền lương của cán bộ nhà nước chỉ ở mức hạn chế, thậm chí không đủ chi tiêu cho nên công chức quản lý dễ dàng nhận hối lộ, mãi lộ và tệ nạn tham nhũng và những tiêu cực xã hội khác rất phổ biến. Tương ứng với mức chi cho tiền lương và phụ cấp lương thấp, các khoản chi tiêu cho trang thiết bị và công cụ thực hiện nghiệp vụ quản lý cũng rất hạn chế và chưa được quan tâm đúng mức đã ảnh hưởng nhiều hoạt động của các cơ quan hành chính. Như một kết quả tất yếu, hiệu quả quản lý của toàn bộ hệ thống bộ máy hành chính Nhà nước không cao và năng lực quản lý của Nhà nước bị đánh giá thấp. Do vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước và bộ máy hành chính, điều kiện tiên quyết là điều chỉnh tỷ trọng chi thường xuyên NSNN cho các cơ quan hành chính Nhà nước, cụ thể là lương và phụ cấp lương cho cán bộ công chức, viên chức Nhà nước cũng như tỷ trọng chi cho các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan hành chính Nhà nước.2 Quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà nước tại các cơ quan hành chính Nhà nước 1.