CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO SỰ NGHIỆP Y TẾ 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm về quản lý, ngân sách Nhà nước, hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước *Khái niệm về quản lý: Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, rất nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý. Cho đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý.
Đặc biệt là kể từ thế kỷ 21, các quan niệm về quản lý lại càng phong phú. Các trường phái quản lý học đã đưa ra những định nghĩa về quản lý như sau: - Tailor: "Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm ". - Fayel: "Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, chính phủ) đều có, nó gồm 5 yếu tố tạo thành là: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát ấy”.
- Hard Koont: "Quản lý là xây dựng và duy trì một môi trường tốt giúp con người hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định". - Peter F Druker: "Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn. Bản chất của nó không nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không nằm ở sự logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích". Có thể kể ra nhiều ý kiến khác nhau về định nghĩa quản lý, trên đây chỉ là một vài ý kiến mang tính đại diện trên cơ sở phân tích tổng hợp những quan điểm không giống nhau.
Với ý nghĩa thông thường và phổ biến thì "quản lý là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý vào một đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con người, nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng theo những mục tiêu đã định"2 2 Sách Quản lý hành chính Nhà nước -Học viện hành chính quốc gia 4 Như chúng ta đều biết, quản lý thực chất cũng là một hành vi, đã là hành vi thì phải có người gây ra và người chịu tác động. Tiếp theo cần có mục đích của hành vi, đặt ra câu hỏi tại sao làm như vậy? Do đó, để hình thành nên hoạt động quản lý trước tiên cần có chủ thể quản lý: nói rõ ai là người quản lý? Sau đó cần xác định đối tượng quản lý: quản lý cái gì? Cuối cùng cần xác định mục đích quản lý: quản lý vì cái gì? Có được 3 yếu tố trên nghĩa là có được điều kiện cơ bản để hình thành nên hoạt động quản lý. Đồng thời cần chú ý rằng, bất cứ hoạt động quản lý nào cũng không phải là hoạt động độc lập, nó cần được tiến hành trong môi trường, điều kiện nhất định nào đó. Với những phân tích trên mọi hoạt động quản lý đều phải do 4 yếu tố cơ bản sau cấu thành: - Chủ thể quản lý, trả lời câu hỏi: do ai quản lý? - Đối tượng quản lý, trả lời câu hỏi: quản lý cái gì? - Mục đích quản lý, trả lời câu hỏi: quản lý vì cái gì? - Môi trường và điều kiện tổ chức, trả lời câu hỏi: quản lý trong hoàn cảnh nào * Khái niệm về Ngân sách nhà nước: Trong lịch sử kinh tế thế giới, chủ thể kinh tế nào cũng cần phải nguồn lực tài chính nhất định để phục vụ cho việc thực hiện những mục tiêu của mình.
Nguồn lực tài chính của mỗi một Nhà nước là ngân sách nhà nước. NSNN ra đời và gắn với sự tồn tại của Nhà nước. Theo Điều 1, Luật NSNN Việt Nam sửa đổi, bổ sung năm 2002: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Thu, chi NSNN khác với thu, chi của các chủ thể kinh tế khác đó là các chủ thể kinh tế thực hiện việc thu, chi tài chính của mình theo nguyên tắc tự đặt ra hoặc mang tính thoả thuận của một nhóm người có mối quan hệ về chính trị, tôn giáo, kinh tế, còn thu, chi NSNN được thực hiện theo các quy định của pháp luật hiện hành thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. - Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
5 - Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. *Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách và được tổ chức theo một cơ cấu nhất định. Hệ thống NSNN ở một số nước như sau: Ở Nhật, Anh, Pháp, Ý, hệ thống NSNN được tổ chức thành hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách của của các chính quyền địa phương. ở Đức, Mỹ, Canada, Thụy Sỹ, hệ thống NSNN được tổ chức thành ba cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương.
Ngân sách Nhà nước Ngân sách liên bang Ngân sách bang Ngân sách địa phương Sơ đồ 1.1: Hệ thống NSNN của Đức, Mỹ, Canada Tại Cộng hòa Pháp, hệ thống NSNN được phân thành 4 cấp phù hợp với cơ cấu tổ chức hành chính: NSNN ( NSTW), ngân sách cùng, ngân sách tỉnh và ngân sách cấp xã. Ở Trung Quốc thực hiện quy định mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách xây dựng hệ thống NSNN gồm 5 cấp: Trung ương, tỉnh ( khu tự trị, thành phố trực thuộc), thành phố thuộc khu ( châu tự trị), huyện ( huyện tự trị, thành phố không thuộc khu, khu trực thuộc thành phố), xã ( xã dân tộc, thị trấn). 6 Ở Việt Nam, tổ chức hệ thống NSNN cũng phù hợp với tổ chức bộ máy nhà nước. Hệ thống ngân sách hiện tại gồm NSTWW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương và có thể khái quát theo sơ đồ sau: Ngân sách nhà nước Ngân sách Ngân sách địa trung ương phương Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Sơ đồ 1.2: Hệ thống ngân sách nhà nước của Việt Nam - Ngân sách Trung ương: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành kinh tế và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN.
Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của cả nước. Ngân sách Trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Trung ương ( sự nghiệp 7 văn xã, sự nghiệp kinh tế, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư phát triển). NSTW còn là trung tâm điều hòa hoạt động ngân sách của các địa phương. Trên thực tế NSTW ở Việt Nam là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo nhu cầu chi có tính huyết mạch của Nhà nước -Ngân sách địa phương thực hiện cân đối các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước tại địa phương, cùng ngân sách trung ương thực hiện vai trò của NSNN, điều tiết kinh tế vĩ mô nền kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.
Ngân sách địa phương gồm: Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương ( gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ( gọi chung là ngân sách huyện), ngân sách cấp xã, phường, thị trấn 9 gọi chung là ngân sách xã). + Ngân sách tỉnh: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ quản lý toàn diện kinh tế xã hội của chính quyền cấp Tỉnh nhằm khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng thu và thực hiện cân đối ngân sách. +Ngân sách huyện: Là một bộ phận của ngân sách địa phương, thực hiện kế hoạch thu chi tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước cấp huyện. + Ngân sách xã: Nguồn thu của ngân sách xã được khai thác trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố trí phục vụ cho cộng đồng dân cư trong xã mà không qua một khâu trung gian nào.
Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo tài chính cho chính quyền xã chủ động khai thác thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế xã hội và xây dựng nông thôn mới. * Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước các cấp trong việc quản lý, điều hành, thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách, để gắn các hoạt động của ngân sách với các hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn lực tài chính quốc gia và sử dụng chúng một cách tiết kiệm, hiệu quả. Một số nguyên tắc áp dụng trong việc phân cấp quản lý NSNN - Một là: Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để thực hiện các nhiệm vụ trọng yếu, chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu – chi ngân sách. 8 - Hai là: Phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách và ổn định tỷ lệ % phân chia giữa các khoản thu giữa các cấp ngân sách, ổn định số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (từ 3-5 năm).
- Ba là: NSNN được quản lý theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.