Chương 1 NHỮNG VẤN ðỀ CƠ BẢN VỀ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ðỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm, vai trò, ñặc ñiểm và phân loại công chức hành chính nhà nước 1. Khái niệm công chức hành chính nhà nước 1. Khái niệm chung về công chức Khái niệm công chức gắn liền với sự ra ñời công chức ở các nước tư bản phương Tây.
Từ nửa cuối thế kỷ XIX [56, tr.9], tại nhiều nước ñã thực hiện chế ñộ công chức thời gian tương ñối lâu, công chức ñược hiểu là những công dân ñược tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay ñịa phương, ở trong nước hay ngoài nước, ñã ñược xếp vào một ngạch và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước [56, tr. Trên thực tế, mỗi quốc gia cũng có quan niệm và ñịnh nghĩa khác nhau về công chức: Cộng hoà Pháp, ñịnh nghĩa: “Công chức là những người ñược tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và ñịa phương nhưng không kể ñến các công chức ñịa phương thuộc các hội ñồng thuộc ñịa phương quản lý”.228] Nhật Bản, công chức ñược phân thành hai loại chính, gồm công chức nhà nước và công chức ñịa phương: “Công chức nhà nước gồm những người ñược nhậm chức trong bộ máy của Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân ñội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và ñơn vị sự nghiệp quốc doanh ñược lĩnh lương của ngân sách nhà nước. Công chức ñịa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính ñịa phương”.156] Trung Quốc, khái niệm công chức ñược hiểu là: "Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ. Công chức gồm hai loại: 16 + Công chức lãnh ñạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước.
Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật ñịnh, chịu sự ñiều hành của Hiến pháp, ðiều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. + Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế ñộ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào ðiều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt ñại ña số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật”. 268] Từ những khái niệm về công chức của một số nước như trên, có thể thấy: Công chức là những người ñược tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một chức vụ hay thừa hành công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước từ trung ương ñến ñịa phương, ñược hưởng lương từ ngân sách và chịu sự ñiều hành của Luật công chức.
Cùng cách hiểu tương tự, Từ ñiển giải thích thuật ngữ hành chính ñịnh nghĩa công chức là: “Người ñược tuyển dụng và bổ nhiệm vào làm việc trong một cơ quan của Nhà nước ở trung ương hay ở ñịa phương, làm việc thường xuyên, toàn bộ thời gian, ñược xếp vào ngạch của hệ thống ngạch bậc, ñược hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ của Nhà nước” [39, tr. ðịnh nghĩa này bao quát ñược các ñiều kiện ñể trở thành công chức là: - ðược tuyển dụng và bổ nhiệm ñể làm việc thường xuyên; - Làm việc trong công sở; - ðược xếp vào một ngạch của hệ thống ngạch bậc; - ðược hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; - Có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ. Ở Việt Nam, ngày 20-5-1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức, tại ðiều I, mục 1 công chức ñược ñịnh nghĩa là:" Những công dân Việt Nam, ñược chính quyền nhân dân tuyển dụng ñể giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ ở trong hay ngoài nước”. Tuy nhiên, do hoàn cảnh chiến tranh chống ngoại xâm, bản quy chế này không ñược triển khai ñầy ñủ và trên thực tế các nội dung cơ bản của nó không ñược áp dụng.
Trong suốt thời gian dài sau ñó, mặc dù không có một văn bản nào của Nhà nước phủ ñịnh tính pháp lý của Sắc lệnh số 76, nhưng những quy ñịnh này vẫn chưa ñược thực hiện ñầy 17 ñủ. Lý do thì nhiều nhưng một phần quan trọng là do hoàn cảnh ñất nước trải qua hai cuộc chiến tranh liên tiếp và kéo dài, nên những nội dung quy ñịnh trong Sắc lệnh số 76 không ñược thực hiện ñầy ñủ. Ngày 26-12-1998, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ñã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức, gồm 7 chương, 48 ñiều. Trước yêu cầu củng cố và nâng cao chất lượng ñội ngũ công chức nhằm ñáp ứng yêu cầu thời kỳ mới, cho ñến nay Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ñã 2 lần sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Pháp lệnh cán bộ, công chức.
Lần thứ nhất vào ngày 28-4-2000; Lần thứ 2, thực hiện Nghị quyết Trung ương 5 (khóa IX), Chính phủ ñã ñề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ñiều chỉnh, bổ sung một số ñiều của Pháp lệnh cán bộ, công chức và thông qua ngày 29- 4-2003. Như vậy, ñến nay khái niệm về cán bộ, công chức ñược sử dụng là khái niệm ñược nêu trong ðiều I của Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm 2003). Từ ðiều I Pháp lệnh cán bộ công chức, khái niệm về cán bộ công chức cho ñến nay nước ta chưa có một bộ luật nào ñiều chỉnh riêng ñối với công chức làm trong các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN). Pháp lệnh cán bộ, công chức (2003) là sự ñiều chỉnh chung ñối với cả cán bộ, công chức làm trong các cơ quan ðảng, ñoàn thể; công chức trong các cơ quan HCNN; công chức xã, phường; thị trấn; viên chức trong các ñơn vị sự nghiệp của Nhà nước.
Sở dĩ như vậy là do hệ thống chính trị nước ta dựa trên nguyên tắc cơ bản: “Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”; Hệ thống chính trị của nước ta là hệ thống các tổ chức mà qua ñó nhân dân lao ñộng thực hiện quyền lực chính trị của mình. Hệ thống ñó bao gồm: ðảng cộng sản Việt Nam; Nhà nước Việt Nam; Mặt trận Tổ quốc; ðoàn thanh niên; Hội phụ nữ.Trước yêu cầu phát triển của ñất nước trong thời kỳ nước ta chuyển ñổi nền kinh tế (1986) và ñẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện ñại hoá ñất nước (CNH, HðH), nhằm xây dựng và hoàn thiện ñội ngũ cán bộ, công chức, trong văn bản chỉ ñạo của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương ðảng Cộng sản Việt Nam ngày 25-8- 1995 về việc xây dựng Dự thảo Pháp lệnh cán bộ, công chức ñã nêu: "Ở nước ta, sự hình thành ñội ngũ cán bộ, công chức có ñặc ñiểm khác các nước. Cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan Nhà nước, ðảng, ñoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do ðảng lãnh ñạo. Bởi vậy cần có một Pháp lệnh có phạm 18 vi ñiều chỉnh chung ñối với cán bộ, công chức trong toàn bộ hệ thống chính trị, bao gồm: Công chức nhà nước (trong ñó công chức làm việc ở cơ quan quân ñội, cảnh sát, an ninh.), cán bộ làm việc chuyên trách ở các cơ quan ðảng, ñoàn thể”.
Như vậy, mỗi một quốc gia có những quan niệm và ñịnh nghĩa khác nhau về công chức, trong ñó sự biểu hiện khác biệt lớn nhất là ñối tượng, phạm vi công chức hay nói cách khác, sự khác nhau chính là ở chỗ xác ñịnh ai là công chức HCNN. Mặc dù có sự khác nhau, song nhìn chung các quan niệm, ñịnh nghĩa ñều cho rằng một công chức HCNN của một quốc gia nào ñó nếu có ñủ các ñặc trưng sau ñây ñều là công chức: - Là công dân của quốc gia ñó. - ðược tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan HCNN. - ðược xếp vào ngạch.
- ðược hưởng lương từ ngân sách nhà nước. - ðược quản lý thống nhất và ñược ñiều chỉnh bằng Luật riêng. - Thừa hành các quyền lực nhà nước giao cho, chấp hành các công vụ của nhà nước và quản lý nhà nước. ðội ngũ công chức là bộ phận quan trọng trong nền HCNN của một quốc gia.
Sự ra ñời, phát triển của công chức HCNN là sự phát triển và hoàn thiện của nhà nước pháp quyền. Xã hội càng phát triển bao nhiêu thì càng cần một ñội ngũ công chức có năng lực, trình ñộ chuyên môn cao bấy nhiêu ñể ñảm bảo quản lý và thúc ñẩy xã hội phát triển. Khái niệm công chức hành chính nhà nước Quản lý nhà nước (QLNN) còn ñược gọi là quản lý HCNN là hoạt ñộng tổ chức và ñiều hành ñể thực hiện quyền lực nhà nước. ðó chính là chức năng quan trọng nhất của bất kỳ nhà nước nào.
“Theo nghĩa rộng, QLNN là sự tổ chức và quản lý sự vụ hữu quan của mọi tổ chức và ñoàn thể xã hội, theo nghĩa hẹp là hoạt ñộng quản lý HCNN do Chính phủ ñại diện Nhà nước thực thi và bảo ñảm bằng sức cưỡng chế của nhà nước” [39, tr. Trên thực tế, QLNN luôn kết hợp giữa sự quản lý theo lãnh thổ, quản lý theo lĩnh vực và quản lý theo ngành. Khái niệm về cán bộ, công chức ñã ñược quy ñịnh tại ðiều I Pháp lệnh cán bộ, công chức (sửa ñổi, bổ sung năm 2003). Vận dụng khái niệm này vào trường 19 hợp cụ thể là công chức HCNN, có thể lấy khái niệm sau ñây ñể làm sáng tỏ hơn: công chức HCNN (công chức QLNN) là những người hoạt ñộng trong các cơ quan HCNN từ trung ương ñến ñịa phương ñảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước.
Khái niệm này có hai ñiểm cần lưu ý. - Thứ nhất, ñây là một bộ phận của ñội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung. - Thứ hai, lĩnh vực công tác của nhóm công chức này là QLNN về kinh tế, về xã hội, về y tế, về giáo dục. Vai trò của ñội ngũ công chức hành chính nhà nước Hoạt ñộng QLNN là hoạt ñộng tổ chức, hướng dẫn, kiểm tra và ñiều hành mọi hoạt ñộng trong xã hội.
ðó chính là hoạt ñộng ñiều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi hoạt ñộng của con người bằng quyền lực nhà nước. Hiệu lực của bộ máy nhà nước nói chung và của hệ thống chính trị nói riêng, xét cho cùng, ñược quyết ñịnh bởi phẩm chất chính trị, ñạo ñức, trình ñộ, năng lực của ñội ngũ công chức HCNN.
