Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức cấp xã Công chức nhà nước trong tiếng Anh “civil servant” chỉ những người làm việc trong các cơ quan nhà nước và được hưởng lương và các khoản thu nhập khác từ nguồn ngân sách Nhà nước. Công chức của một quốc gia thường là công dân, người có quốc tịch của nước sở tại và thường nằm trong biên chế.
Phạm vi làm việc của công chức là các cơ quan nhà nước, tuy nhiên pháp luật nhiều nước quy định công chức có thể làm việc không chỉ trong cơ quan nhà nước. Công chức và công vụ xuất hiện từ lâu trong lịch sử các triều đại phong kiến ở châu Á như Trung Hoa, Nhật Bản, Triều tiên và các quốc gia khác. Quá trình hình thành và phát triển công chức, công vụ luôn gắn liền với các học thuyết của các nhà triết học, chính trị học. Khoảng thế kỷ 16 thì hệ thống công chức, công vụ hình thành và phát triển nhanh ở nhà nước phong kiến châu Âu.
Vào năm 1847 thuật ngữ công chức chính thức ra đời tại nước Anh. Tại Việt Nam thuật ngữ cán bộ, công chức, viên chức là để chỉ những người làm việc trong các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Thuật ngữ này được sử dụng trong một thời gian dài khi nhà nước Việt Nam chưa ban hành đầy đủ các thể chế để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể này. Từ Pháp lệnh CBCC năm 1998 đến Luật cán bộ công chức 2008, Luật Viên chức 2010 thì khái niệm về cán bộ, công chức, viên chức được quy định cụ thể rõ ràng.
Theo đó thì: Cán bộ là: Công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, 16 Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.] Công chức là: Công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [16. Viên chức là: Công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [17. Như vậy, chúng ta có thể có khái niệm chung và đầy đủ nhất về công chức cấp xã đó là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào các chức danh, chức vụ trong cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở (cấp xã) hưởng lương từ ngân sách nhà nước bao gồm: + Trưởng Công an xã; + Chỉ huy trưởng Quân sự xã; + Công chức Văn phòng - Thống kê; 17 + Công chức Địa chính - Xây dựng - Đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và Môi trường (đối với xã); + Công chức Tài chính - Kế toán; + Công chức Tư pháp - Hộ tịch; + Công chức Văn hoá - Xã hội. Để đưa ra được các đặc điểm và vai trò của công chức cấp xã nhằm tạo tiền đề về mặt lý luận phục vụ cho công tác nghiên cứu ở phần thực trạng và giải pháp chúng ta cần làm rõ một số nội dung: * Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở (cấp xã) - Khái niệm chính quyền cấp cơ sở Chính quyền cấp xã hay còn gọi chính quyền cấp cơ sở đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và được cụ thể hóa thành Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Theo đó thì chính quyền cấp xã gồm Hội đồng nhân dân và UBND, HĐND được hiểu là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp xã được hình thành qua con đường bầu cử đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân quyết định các vấn đề quan trọng liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh trên địa bàn xã. UBND cấp xã được hiểu là cơ quan hành chính cấp cơ sở có chức năng quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và là cơ quan chấp hành của HĐND cấp xã. Qua đó chúng ta có thể rút ra khái niệm về chính quyền cấp xã: Chính quyền cấp xã bao gồm HĐND và UBND thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, có chức năng thay mặt nhân dân địa phương, trên cơ sở ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương mà quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của nhân dân địa phương, theo quy định của Hiến pháp, pháp luật và các 18 nghị quyết, chỉ thị, quyết định của cấp trên. Chính quyền cơ sở (cấp xã) là cấp cuối cùng trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam có nhiệm vụ quyết định những vấn đề liên quan đến phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh và thực hiện công tác quản lý nhà nước ở cơ sở.
Bên cạnh đó chính quyền cấp xã có vai trò làm trung gian giữa hệ thống chính quyền cấp trên với nhân dân và là cơ quan tuyên truyền vận động, đồng thời tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách của cấp ủy Đảng, chính quyền cấp trên. - Các đặc điểm của chính quyền cấp xã + Thứ nhất: Chính quyền cơ sở (cấp xã) là cấp cuối cùng trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, quá trình hoạt động, thực hiện chức năng nhiệm vụ chính quyền cấp xã luôn trực tiếp với người dân. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực ở cơ sở có nhiệm vụ quyết định các vấn đề liên quan đến phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh tại cơ sở. UBND là cơ quan hành chính có chức năng quản lý nhà nước về mọi mặt đời sống xã hội tại cơ sở.
+ Thứ hai: khác với chính quyền cấp huyện và cấp tỉnh hệ thống tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã chỉ có HĐND và UBND mà không có các cơ quan tư pháp: Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. + Thứ ba: chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tiếp xúc với nhân dân hàng ngày; công chức chính quyền cấp xã là người hàng ngày trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến mọi quyền lợi và nghĩa vụ của nhân dân đảm bảo theo đúng chủ trương đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước và các quy định của địa phương. Thứ tư: sự tách biệt trong hoạt động của hai cơ quan đó là HĐND và UBND xấp xã khó phân biệt. Thể hiện ở việc Hội đồng ban hành Nghị quyết, UBND ban hành kế hoạch tổ chức thực hiện, Nghị quyết HĐND cấp xã và kế hoạch của UBND cấp xã về mặt nội dung không khác biệt nhau chỉ khác nhau ở hình thức ban hành văn bản theo quy định của pháp luật.
19 Thứ năm: các đơn vị hành chính cấp cơ sở (cấp xã) quá trình hình thành của nó có từ lâu trong lịch sử hình thành nhà nước, nền tảng của nó là các địa điểm quần cư, có tính liên kết chặt chẽ và có các điểm đặc trưng riêng biệt tồn tại và phát triển qua các giai đoạn lịch sử phát triển của nhà nước và pháp luật. Vì vậy mọi vấn đề ở cơ sở phải được xem xét giải quyết hài hòa đảm bảo các lợi ích của Nhà nước với các công đồng dân cư, giữa các công đồng dân cư với nhau trên cơ sở quy định của pháp luật và các truyền thống tập quán tốt đẹp của cộng đồng dân cư. Thứ sáu: Về tiêu chuẩn của xã theo quy định tại Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH 13 ngày 25/5/2016 [24.]: - Quy mô dân số: + Xã miền núi, vùng cao từ 5.000 người trở lên; + Xã không thuộc diệm núi, vùng cao từ 8.000 người trở lên. - Diện tích tự nhiên: + Xã miền núi, vùng cao từ 50 km2 trở lên; + Xã không thuộc diệm núi, vùng cao từ 30 km2 trở lên.
- Đơn vị hành chính cấp xã được phân thành 3 loại: + Loại 1 xã có từ 221 điểm trở lên; + Loại 2 xã có từ 141 đến 220 điểm; + Loại 3 xã có từ 140 điểm trở xuống * Khái niệm về chất lượng công chức cấp xã - Khái niệm chất lượng Chất lượng là một thuật ngữ đã tồn tại và sử dụng từ lâu trong lịch sử. Ở các các tổ chức khác nhau, các quốc gia khác nhau, trong từng giai đoạn khác nhau đã có các khái niệm mang tính khái quát về chất lượng như: Theo Tổ chức Quốc tế về Tiêu chuẩn hóa, tiêu chuẩn ISO 8402:2000, thì Chất lượng là khả năng của tập hợp các đặc tính của một thực thể, tạo cho thực thể đó khả năng 20 thỏa mãn các nhu cầu đã được công bố hay còn tiềm ẩn; theo Tổ chức kiểm tra chất lượng Châu Á (European Quality Control Organization): “Chất lượng là mức độ phù hợp với yêu cầu người tiêu dùng”. Theo Tiêu chuẩn của Pháp thì: “Chất lượng là tiềm năng của một sản phẩm hay dịch vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu người dùng”. Có thể có nhiều cách tiếp cận khác nhau nhưng khái niệm về chất lượng cần đảm bảo yếu tố đó là sự phù hợp với tiêu chuẩn đã được công bố.