CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CƠ CẤU NSNN 1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước Lịch sử đã chứng minh rằng, sản xuất hàng hóa phát triển, chế độ tư hữu xuất hiện và có sự phân chia giai cấp và đấu tranh giai cấp. Trong điều kiện lịch sử đó, nhà nước xuất hiện, đầu tiên là nhà nước chiếm hữu nô lệ. Khi nhà nước ra đời và hoạt động để duy trì sự tồn tại của mình, nhà nước đã dùng quyền lực chính trị buộc các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải đóng góp một phần thu nhập, của cải cho nhà nước nhằm tạo lập quĩ tiền tệ đáp ứng nhu cầu chi tiêu của quốc gia. Như vậy sự ra đời của nhà nước đã làm nảy sinh các mối quan hệ kinh tế gắn với hình thành, phân phối và sử dụng quĩ tiền tệ cho riêng mình, để phục vụ các chức năng, nhiệm vụ hoạt động của nhà nước, hình thành nên hoạt động tài chính nhà nước.
Lịch sử đã chứng minh rằng tài chính nhà nước gắn liền với sự ra đời của nhà nước và cùng với sự xuất hiện của tiền tệ làm tiền tệ hóa các khoản thuế và chi tiêu của nhà nước. Bản chất của tài chính nhà nước do bản chất nhà nước quyết định, ở chế độ chính trị khác nhau thì bản chất tài chính nhà nước khác nhau. Tài chính nhà nước tác động đến hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế xã hội, thể hiện qua quá trình phân phối và phân phối lại sản phẩm của xã hội, Tài chính nhà nước đã hình thành trước so với NSNN. Trong tài chính nhà nước thì NSNN là bộ phận chủ yếu, quan trọng nhất, qua kênh thu, NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính trong xã hội dưới các hình thức như: thuế và các khoản thu không mang tính chất thuế, vay nợ của chính phủ trong và ngoài nước, viện trợ quốc tế.
Qua kênh chi: Nhà nước sử dụng NSNN để cấp phát vốn, kinh phí, tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính sự nghiệp… nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ. Trần Quang Huy 5 Khóa 2012A Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh Trường Đại học Bách khoa Hà Nội Như vậy, NSNN là bộ phận tài chính tập trung lớn nhất, gắn với việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế xã hội nhằm tăng quĩ ngân sách để đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng của nhà nước. Trong chính sách tài chính thì NSNN có vị trí quan trọng nhất, là cơ sở và sức mạnh của bộ máy nhà nước trong quản lý kinh tế vĩ mô. Vì vậy nhà nước xây dựng luật NSNN, đó là cơ sở pháp lý để nhà nước kiểm soát thu chi ngân sách một cách có hiệu quả và chống các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng phát sinh trong quá trình đó.
Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, đồng thời cũng là chủ thể quản lý NSNN. Luật ngân sách nhà nước được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính trong quá trình tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ tập trung để phục vụ cho việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của NSNN, phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể kinh tế khác trong xã hội. Luật ngân sách nhà nước được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 16/12/2002 qui định: “ Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước"( Điều 1, Luật NSNN năm 2002) Trong thực tế nhìn bề ngoài, hoạt động NSNN là hoạt động thu, chi tài chính của nhà nước. Hoạt động đó đa dạng, phong phú, được tiến hành hầu hết trên các lĩnh vực, tác động đến mọi chủ thể kinh tế xã hội.
Tuy đa dạng và phong phú như vậy nhưng các hoạt động đó vẫn có những đặc điểm chung: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quĩ NSNN đều gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước, nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố trực tiếp quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu, chi của NSNN. Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Đó là các luật thuế, pháp lệnh thuế, chế độ thu, chế Trần Quang Huy 6 Khóa 2012A Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh Trường Đại học Bách khoa Hà Nội độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức. do nhà nước ban hành.
Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, là tư giá trị sản phẩm thặng dư của XH và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến. Ẩn sau các hoạt động thu, chi của NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia.2 Bản chất của ngân sách nhà nước: nguồn [ 15 ] Ngân sách nhà nước phục vụ lợi ích giai cấp thống trị, đồng thời thể hiện quyền lực của giai cấp thống trị đối với giai cấp khác, nhằm duy trì chế độ kinh tế xã hội ổn định. NSNN là một phạm trù kinh tế nằm trong lĩnh vực phân phối, trong quá trình tham gia phân phối lại tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân tạo lập lên quĩ tiền tệ tập trung để sử dụng, do đó bản chất NSNN gắn chặt với bản chất nhà nước, Nhà nước mang tính giai cấp nào thì NSNN cũng mang tính giai cấp đó. Trong thực tiễn hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quĩ tiền tệ của nhà nước làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là nhà nước với một bên là các chủ thể (Các cá nhân, đơn vị, tổ chức chính trị, xã hội,.
thu và hưởng NSNN) xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm Quốc dân dưới hình thức giá trị, đằng sau các hoạt động thu, chi đó chứa đựng các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể trong xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể xã hội trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng qũi tiền tệ tập trung của nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Hoạt động thu, chi của NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế của nhà nước ở tầm vĩ mô. Trong hệ thống tài chính nói chung, cũng như trong khu vực tài chính nhà nước nói riêng, NSNN luôn giữ vị trí trọng yếu Trần Quang Huy 7 Khóa 2012A Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh Trường Đại học Bách khoa Hà Nội trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho sự tồn tại và hoạt động của nhà nước.
Bởi vì NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế xã hội. Chính vì vậy, NSNN có vị trí quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề tài chính vĩ mô và các cân đối vĩ mô của nền kinh tế. Hơn nữa, xét về mặt thực thể, NSNN là quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Nguồn hình thành của quĩ ngân sách là từ tổng sản phẩm Quốc nội (GDP) và từ các nguồn tài chính khác.
Mục đích sử dụng của quĩ này là nhằm duy trì sự tồn tại của nhà nước và thực hiện chức năng của nhà nước. Mặt khác, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, các nguồn tài chính được tập trung vào NSNN nhờ việc nhà nước tham gia vào quá trình phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính Quốc gia dưới hình thức thuế và các hình thức thu khác. Toàn bộ các nguồn tài chính trong ngân sách của chính quyền các cấp là nguồn tài chính mà nhà nước nắm giữ, chi phối. Nó là nguồn tài chính cơ bản để nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
Nguồn tài chính này giữ vị trí chủ đạo trong tổng nguồn tài chính của xã hội và là công cụ để nhà nước thực hiện kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô nền kinh tế. Như vậy, mặc dù các biểu hiện của NSNN rất phong phú đa dạng nhưng thực chất chúng phản ánh những nội dung cơ bản là: Thứ nhất, NSNN là phạm trù kinh tế khách quan nhưng được sử dụng theo ý định chủ quan của nhà nước. Thứ hai, xét nội dung vật chất thì NSNN là quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, do nhà nước quản lý, sử dụng. Thứ ba, xét về nội dung quản lý thì NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Chính phủ, được thực hiện trong một thời kỳ( thường là một năm) có 3 đặc trưng: tính dự toán, tính cân đối và tính thời hạn.
Thứ tư, xét về pháp lý NSNN là một đạo luật tài chính. Trần Quang Huy 8 Khóa 2012A Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh Trường Đại học Bách khoa Hà Nội Thứ năm, qui mô của NSNN quyết định bởi kết quả hoạt động của nền kinh tế quốc dân. Tóm lại : Về hình thức ngân sách nhà nước là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Thực chất NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô và là khâu tài chính chủ đạo của hệ thống tài chính nhà nước, phản ánh các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể trong xã hội phát sinh khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
Nghiên cứu, nắm vững bản chất của NSNN để thấy rõ các mối quan hệ, sự tác động qua lại của các quan hệ để có các giải pháp quản lý NSNN hiệu quả.