Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động của cơ quan hải quan Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý rủi ro vào các hoạt động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước 5 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HẢI QUAN 1. Khái niệm rủi ro và chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động hải quan 1. Chính sách quản lý rủi ro Rủi ro là thuật ngữ được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau với nhiều cách hiểu khác nhau. Theo nghĩa chung nhất, rủi ro được hiểu như một sự không may, mang lại những thiệt hại, tổn thất không mong muốn, làm cản trở chủ thể thực hiện các mục tiêu đã đề ra.
Rủi ro có thể gây tác động tiêu cực, có thể mang lại tác động tích cực. Rủi ro có thể gây tổn thất, mất mát, nguy hiểm, nhưng đồng thời cũng mang lại cơ hội cho những ai biết sử dụng chúng. Rủi ro mang tính động, không chắc chắn, luôn thay đổi theo môi trường và các yếu tố liên quan. Nó được cấu thành bởi 2 yếu tố: tần suất rủi ro và hậu quả.
Thông qua hai yếu tố này chúng ta có thể đo lường được mức độ rủi ro và có thể quản lý được rủi ro. Từ những khái niệm trên về rủi ro có thể đưa ra cách hiểu về quản lý rủi ro (QLRR). QLRR là nhận diện, đánh giá rủi ro và tìm cách phòng tránh hoặc giảm thiểu các thiệt hại rủi ro gây ra. Nó bao gồm những hoạt động dự báo, phân tích để xây dựng một loạt các biện pháp hay một chương trình để né tránh, phòng ngừa, ngăn chặn, giảm thiểu rủi ro, bù đắp tổn thất và giải quyết hậu quả khi rủi ro xảy ra, chuyển giao rủi ro [23].
Từ đó có thể nói: chính sách QLRR là chính sách của Nhà nước nhằm tác động đến một số đối tượng trong xã hội nhằm hạn chế các thiệt hại do các hoạt động của đối tượng đó vô tình hoặc cố tình tạo ra. Trong thực tế có nhiều các chính sách QLRR đã được áp dụng, ví dụ như: QLRR tín dụng của Ngân 6 hàng Nhà nước, QLRR của Ngành Thuế, QLRR trong Ngành Bảo hiểm, QLRR dự án trong xây dựng, QLRR trong các doanh nghiệp, QLRR sản xuất,… và trong đó có QLRR của Ngành Hải quan. Chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động của cơ quan Hải quan a. Rủi ro trong lĩnh vực hải quan Trong lĩnh vực hải quan, người ta định nghĩa rủi ro là sự không tuân thủ pháp luật của các chủ thể kinh tế khi XNK, XNC hoặc quá cảnh qua biên giới.
Tổ chức Hải quan Thế giới (WCO) cho rằng, “Nguy cơ tiềm ẩn không tuân thủ pháp luật hải quan” [24]. Khái niệm này cũng được giải thích tại Quyết định số 48/QĐ-BTC ngày 04/7/2008 của Bộ Tài chính [2] đó là “Nguy cơ tiềm ẩn việc không tuân thủ pháp luật về hải quan trong thực hiện xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hoá, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải”. Theo đó thì rủi ro trong lĩnh vực hải quan khác rủi ro thông thường: đó là sự không tuân thủ pháp luật hải quan, trong đó khách thể là pháp luật hải quan bị phá vỡ, làm sai lệch bởi các tổ chức, cá nhân; gây ra những thiệt hại vật chất và phi vật chất trong lĩnh vực hải quan. Trong lĩnh vực hải quan, rủi ro được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau: * Theo nguồn gốc của rủi ro, có ba loại: - Rủi ro tiềm ẩn: Là những rủi ro bắt nguồn từ động cơ vụ lợi của các chủ thể kinh tế khiến họ cố tình làm sai quy định của pháp luật.
Thuộc loại rủi ro này có: buôn lậu, gian lận thuế quan, buôn bán hàng bị cấm… - Rủi ro quy định: là những rủi ro phát sinh từ sơ hở trong quy định pháp luật tạo cơ hội cho các đối tượng có hoạt động XNK có hành vi liên quan đến gian lận thương mại hoặc nhập lậu hàng hóa mà không bị trừng phạt. 7 - Rủi ro phát hiện: là những sai phạm nghiêm trọng của đối tượng quản lý hải quan mà nhân viên hải quan không phát hiện được do yếu kém hoặc do vấn đề đạo đức và những sai phạm của hải quan cấp dưới mà các đoàn kiểm tra cấp trên không phát hiện ra. * Theo các lĩnh vực xuất hiện rủi ro, có các loại: - Rủi ro trong khâu vận chuyển hàng hóa qua biên giới: là những rủi ro phát sinh từ việc nhân viên hải quan không phát hiện được hành vi vận chuyển hàng hóa trái phép qua biên giới trong tổng số các hành vi vận chuyển hàng hóa qua biên giới. Đây là loại rủi ro xảy ra thường xuyên ở các cửa khẩu, biên giới và các cảng biển, khi đối tượng sử dụng nhiều hình thức che giấu để chuyên chở ma túy, vũ khí, hàng hóa thuộc danh mục hàng cấm XNK qua biên giới… - Rủi ro trong khâu kê khai hải quan: là loại rủi ro liên quan đến việc người khai hải quan không kê khai đúng, đủ số thuế phải nộp vào ngân sách nhà nước.
Loại rủi ro này xảy ra do chủ hàng cố ý khai báo hàng hóa không đúng với trị giá giao dịch thực tế; áp sai thuế suất của hàng hóa để giảm số thuế phải nộp hoặc cố tình chây ỳ, không nộp thuế theo quy định, thậm chí là thành lập những doanh nghiệp "ma", thực hiện XNK một vài lô hàng, tiêu thụ nội địa, rồi tự giải thể để trốn tránh nghĩa vụ nộp thuế. - Rủi ro trong khâu thực hiện nghiệp vụ của công chức hải quan: đây là các rủi ro thường gặp khi công chức hải quan phạm sai lầm trong tính thuế hoặc trong kiểm tra lô hàng hóa XNK khiến chủ hàng có cơ hội không tuân thủ pháp luật. - Rủi ro trong khâu cung cấp thông tin: đây là loại rủi ro xảy ra khi công chức hải quan được cung cấp thông tin sai lệch dẫn đến định hướng sai hoạt động kiểm tra. Trên thực tế, cơ quan hải quan không thể trực tiếp kiểm tra mọi lô hàng hóa mà chủ yếu kiểm tra dựa trên thông tin về nguy cơ không 8 tuân thủ của chủ hàng.
Do đó, nếu thông tin không đầy đủ, không hệ thống, không cập nhật kịp thời thì dễ dẫn đến sự phán đoán sai, lãng phí nguồn lực vào lô hàng không có vấn đề, bỏ qua lô hàng có vấn đề, nhất là khi chủ hàng ranh ma cố tình cung cấp thông tin lừa dối cơ quan hải quan. - Rủi ro bất khả kháng: rủi ro do thiếu công nghệ và trang bị máy móc đủ khả năng hỗ trợ cho công việc kiểm tra hoặc do ảnh hưởng của thời tiết, thiên tai…nên dẫn đến kết luận nhầm hoặc không phát hiện ra sai lệch trong chuyến hàng. Loại rủi ro này có xác suất khá lớn, nhất là ở những nơi thiếu thốn trang bị, điều kiện ngoại cảnh khó khăn và trong bối cảnh hàng hóa dễ thay đổi theo hướng ngày càng đa dạng, tinh xảo, khó phát hiện thành phần hóa học và tính năng của chúng. Chính sách Quản lý rủi ro trong hoạt động hải quan Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và giải pháp, công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo một mục tiêu tổng thể đã xác định.
Trong hoạt động của cơ quan hải quan, QLRR được hiểu là dự báo những khả năng không tuân thủ pháp luật hải quan để áp dụng các biện pháp cần thiết cho việc kiểm soát và làm giảm thiểu những khả năng không tuân thủ đó. Tuy nhiên, đó chỉ là quan điểm QLRR truyền thống. Hiện nay vẫn còn những quan điểm khác nhau về QLRR. Nhưng theo nghiên cứu các hướng dẫn của Tổ chức Hải quan thế giới thì có thể hiểu: QLRR là một phương pháp quản lý có tính hệ thống, logic và đồng bộ giữa các hoạt động nghiệp vụ trên cơ sở nền tảng của việc xác định, phân tích, đánh giá rủi ro để bố trí nguồn lực một cách hợp lý trong việc xử lý các rủi ro.
Cách hiểu này phù hợp với định nghĩa về QLRR được đưa ra tại Quyết định số 48/2008/QĐ-BTC [2]: "Quản lý rủi ro là việc áp dụng có hệ thống các biện pháp, quy trình nghiệp 9 vụ và thông lệ nhằm giúp cơ quan hải quan bố trí, sắp xếp nguồn lực hợp lý để tập trung quản lý có hiệu quả đối với các lĩnh vực, đối tượng được xác định là rủi ro". Tuy nhiên đến khi Luật Hải quan năm 2014 ra đời, đã cụ thể hoá hơn về QLRR và mang hình dáng một chính sách hơn. Theo đó, tại Điều 4, quy định “Rủi ro là nguy cơ không tuân thủ pháp luật về hải quan trong việc thực hiện xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa; xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải” [22] và “Quản lý rủi ro là việc cơ quan hải quan áp dụng hệ thống các biện pháp, quy trình nghiệp vụ nhằm xác định, đánh giá và phân loại mức độ rủi ro, làm cơ sở bố trí, sắp xếp nguồn lực hợp lý để kiểm tra, giám sát và hỗ trợ các nghiệp vụ hải quan khác có hiệu quả” [22]. Cũng theo Luật Hải quan năm 2014 thì kiểm tra của cơ quan hải quan ở đây là việc cơ quan hải quan kiểm tra hồ sơ hải quan, các chứng từ, tài liệu liên quan và kiểm tra thực tế hàng hóa, phương tiện vận tải.
Còn giám sát của cơ quan hải quan là biện pháp nghiệp vụ do cơ quan hải quan áp dụng để bảo đảm sự nguyên trạng của hàng hóa, sự tuân thủ quy định của pháp luật trong việc bảo quản, lưu giữ, xếp dỡ, vận chuyển, sử dụng hàng hóa, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải đang thuộc đối tượng quản lý hải quan. Như vậy, có thể hiểu đơn giản, chính sách QLRR của cơ quan hải quan bao gồm các hoạt động nghiệp vụ của hải quan nhằm hạn chế sự không tuân thủ pháp luật về hải quan của các đối tượng là hàng hoá, phương tiện vận tải xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh.