Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1. Các khái niệm cơ bản 1. Chính sách và Chính sách công Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng rất nhiều trên sách báo, các phương tiện thông tin và đời sống xã hội. Mọi chủ thể kinh tế-xã hội đều có những chính sách của mình theo các cấp độ khác nhau.
Cho đến nay, mặc dù đã có rất nhiều nghiên cứu về chính sách và có nhiều cách tiếp cận khác nhau về chính sách nhưng vẫn chưa có sự thống nhất về khái niệm chính sách. Trên thế giới có thể kể đến một số khái niệm về chính sách như:“Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vần đề mà họ quan tâm” (James Anderson) hay“Chính sách là quyết tâm và định hướng. Chính sách định hướng nhưng không bao gồm các chương trình và chi tiết hành động”(Glen Milne).Tại Việt Nam, Từ điển Tiếng Việt đã đưa ra khái niệm về chính sách như sau: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó” [Nguồn: “Từ điển tiếng Việt” do Nhà xuất bản Đà Nẵng và Trung tâm Từ điển học ấn hành năm 1997, Hoàng Phê chủ biên, trang 157].
Như vậy, có thể đưa ra cách hiểu Chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Các chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó vì vậy chúng mang tính chất riêng biệt và được coi là những “chính sách tư”. Khái niệm Chính sách công còn gây ra rất nhiều tranh cãi. Có thể kể đến một số khái niệm chính sách công khá tiêu biểu của các học giả nước ngoài 8 đó là:“Chính sách công là tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó” (William Jenkin) [Nguồn: Bài giảng tổng quan về Chính sách công của PGS.TS Hồ Việt Hạnh].
Dye lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn hơn về chính sách công, song lại được nhiều học giả tán thành. Theo ông: “Chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm” Định nghĩa này của Thomas R. Dye không bàn luận về “mục tiêu” hay “mục đích” của chính sách, đồng thời định nghĩa của Dye cũng thừa nhận rằng các chính sách phản ánh sự lựa chọn làm hay không làm. Việc quyết định không làm cũng có thể quan trọng như việc quyết định làm và chính sách là cái chính phủ làm hoặc không làm chứ không phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế hoạch để làm.
Theo Peter Aucoin “Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành” Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của chính phủ vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng. Guy Peter đưa ra định nghĩa “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân” Định nghĩa này tiếp cận ở góc độ tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng. Ở Việt Nam, Chính sách công một ngành khoa học khá mới mẻ, nhưng cũng có một số nhà khoa học đưa ra những cách hiểu về thuật ngữ này.TS Lê Chi Mai (Học viện Hành chính Quốc gia) đưa ra cách hiểu về thuật ngữ chính sách công “là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định”. Như vậy, chính sách công có bốn đặc trưng cơ bản: Thứ nhất, chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước, cụ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban 9 hành chính sách.
Thứ hai, các quyết định này là những quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn. Chính sách công không chỉ thể hiện dự định của nhà hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực hiện các dự định nói trên. Thứ ba, chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế-xã hội theo những mục tiêu xác định. Thứ tư, chính sách công gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau.
Chính sách là một chuỗi hay một loạt các quyết định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong một thời gian dài. Ở Việt Nam, chính sách công biểu hiện dưới nhiều loại văn bản chính sách khác nhau, bao gồm cả Luật, Nghị định, Thông tư, Quyết định, Chiến lược.Tùy theo điều kiện hoàn cảnh mỗi nước với hệ thống và nền chính trị khác nhau sẽ có những cách tiếp cận khác nhau về “chính sách”.TS Đỗ Phú Hải (Học viện Khoa học xã hội Việt Nam) đưa ra cách định nghĩa về chính sách công trong điều kiện chính trị cụ thể của Việt Nam: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn mực tiêu và giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể đã định'' (Đỗ Phú Hải, 2012). Như vậy, Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp và công cụ chính sách để giải quyết vấn đề chính sách theo mục tiêu tổng thể đã xác định của đảng chính trị cầm quyền. Chu trình chính sách Để nghiên cứu và thực hiện chính sách công một các hiệu quả đòi hỏi chúng ta phải nhìn nó như một quá trình gồm nhiều giai đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể cùng với các phương tiện, cơ sở vật chất, điều kiện khác nhau.
Việc xác định được chu trình của chính sách công giúp cho chúng ta xác định được những bước đi hợp lý, xây dựng những mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể phù 10 hợp. Đồng thời qua đó để chỉ ra những yếu kém, hạn chế trong các khâu, các giai đoạn của chu trình chính sách công. Hiện nay trên thế giới có nhiều cách phân chia khác nhau về chu trình của chính sách công. Tuy nhiên, ở góc độ khái quát có thể phân ra các giai đoạn của chu trình chính sách công như sau: - Thứ nhất, xây dựng chính sách công đó là việc thu thập các thông tin, căn cứ, cơ sở để xây dựng chính sách về mặt lý thuyết.
Giai đoạn này bao gồm các nhiệm vụ cụ thể: Xác định nhu cầu xã hội để lựa chọn xây dựng chính sách công; Nghiên cứu để đưa ra các giải pháp cơ bản; Tiến hành đưa vào nghị trình với cấp có thẩm quyền; Nghiên cứu chính thức khi đã được chấp thuận; Thông qua và ban hành chính sách. - Thứ hai, thực thi chính sách công, đây là giai đoạn thực hiện các mục tiêu chính sách công trên cơ sở tiến hành các giải pháp đã xác định theo định hướng của mục tiêu. Đây là giai đoạn chịu nhiều tác động của các yếu tố khách quan và chủ quan. - Thứ ba, đánh giá, tổng kết chính sách công là giai đoạn so sánh kết quả đạt được thực tế của chính sách công khi thực hiện so với mục tiêu đã xây dựng.
Đánh giá chính sách công phải dựa trên những phương tiện trang thiết bị và những tiêu chí nhất định. Đánh giá một chính sách công phải mang tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội. Đánh giá chính sách công làm cơ rút kinh nghiệm cho việc tiến hành chính sách công tiếp theo. Cán bộ, công chức Theo từ điển tiếng Việt định nghĩa: “Cán bộ là người làm việc trong cơ quan, đoàn thể, đảm nhiệm một công tác lãnh đạo hoặc công tác quản lí, công tác nghiệp vụ chuyên môn nhất định”.
Theo điều 4 Luật cán bộ, công chức của Quốc hội khóa 12 ngày 13 11 tháng 11 năm 2008 đã định nghĩa: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cửa, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[16]. Công chức là một khái niệm mang tính lịch sử và tùy thuộc vào quan điểm của từng quốc gia, từng thời điểm lịch sử nó lại được định nghĩa một cách khác nhau. Theo quy định tại khoản 2, Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức năm 2010, công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Cán bộ, công chức có vai trò quan trọng: - Cán bộ, công chức hoạch định đường lối, chính sách cho cơ quan, tổ chức hoạt động.
Để làm được điều này, các cơ quan Nhà nước phải xây dựng một hệ thống chính sách hợp lý và khoa học. Phải có cơ chế chính sách hợp lý, khoa học sẽ làm hài lòng sẽ nhân dân, góp phần vào sự phát triển của xã hội, Ngược lại, cơ chế chính sách không hợp lý nhân dân sẽ phản ứng và làm giảm sự phát triển của xã hội. - Cán bộ, công chức là những người trực tiếp tổ chức thực thi các chính sách, kế hoạch của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.