Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC NGÀNH HẢI QUAN 1. Khái niệm công chức hành chính nhà nƣớc và công chức Hải quan 1. Khái niệm công chức hành chính nhà nước Công chức là một khái niệm chung được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước, do ngân sách nhà nước trả lương. Khái niệm công chức mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc vào tính chất đặc thù của mỗi quốc gia cũng như từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước.
Công chức là một bộ phận quan trọng trong bộ máy quản lý nhà nước, là lực lượng lao động chủ yếu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Hiệu lực của hệ thống chính trị nói chung và của bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng, xét cho cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả của đội ngũ cán bộ, công chức. Công chức là danh từ dùng để chỉ những người thừa hành quyền lực nhà nước, thực hiện các công vụ của nhà nước. Sự ra đời của chế độ công chức là một bước phát triển quan trọng trong lịch sử phát triển và hoàn thiện của các tổ chức nhà nước, nó đánh dấu của sự văn minh trong hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế-xã hội.
Xã hội càng phát triển hiện đại, càng cần một chế độ công chức tiên tiến để bảo đảm quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển một cách đồng bộ. Từ nửa cuối thế kỷ 18 chế độ công chức đã ra đời ở các nước tư bản phương Tây, nhất là sau cuộc cách mạng công nghiệp, sự phát triển kinh tế, 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chính trị, văn hoá, xã hội ở các nước tư bản là động lực thúc đẩy sự hình thành và phát triển chế độ công chức. Vậy công chức là gì? Mỗi một quốc gia có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, sau đây là một số quan niệm và định nghĩa công chức có tính đặc trưng. Theo luật Công chức của Cộng hoà Pháp, công chức nhà nước được định nghĩa như sau: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý [14].
Luật công chức của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cho rằng: “Những nhân viên trong ngành hành chính của chính phủ được gọi chung là công chức” [14]. Theo luật công chức của Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính gồm công chức nhà nước và công chức địa phương quy định như sau: Công chức nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh, được lĩnh lương của ngân sách nhà nước. Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương [14]. Theo Luật công chức của Trung Quốc: “Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ” [14].
Công chức nhà nước gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. Công chức nghiệp vụ, 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật.
Qua tìm hiểu những quan niệm, định nghĩa về công chức của một số quốc gia nêu trên, chúng ta có thể thấy rằng công chức thường được hiểu một cách chung nhất là những công dân, được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và chịu sự điều chỉnh của luật công chức. Ở Việt nam, khái niệm công chức được hình thành, phát triển và ngày càng hoàn thiện gắn với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Khái niệm công chức ở Việt Nam lần đầu tiên được nêu một cách tương đối đầy đủ tại Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 về Quy chế công chức, trong đó công chức được định nghĩa là: “Những công dân Việt Nam, được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ định”[6]. Sắc lệnh này đã tạo tiền đề, cơ sở để hình thành và phát triển đội ngũ công chức Việt Nam.
Trải qua hai cuộc chiến tranh chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ suốt một thời gian khá dài, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước, không phân biệt công chức, viên chức với công nhân. Vào đầu những năm 90 thế kỷ 20, đứng trước yêu cầu của cải cách nền hành chính Quốc gia, để xây dựng đội ngũ công chức ngày một chính quy, chuyên nghiệp, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định 169/HĐBT ngày 25 tháng 5 năm 1991 về công chức Nhà nước, tại Điều 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 1 quy định “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương, hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; được xếp vào ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước” [11]. Do đặc thù của đời sống chính trị ở Việt Nam, để bảo đảm sự thống nhất về sự điều chỉnh của pháp luật đối với những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, đảng, đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Với quan điểm đó Pháp lệnh Cán bộ, công chức đã ra đời ngày 26/2/1998 và có hiệu lực từ ngày 01/5/1998 qui định tại điều 1: Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; và tại điều 2: Cán bộ, công chức là công bộc của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, phải không ngừng rèn luyện phẩm chất đạo đức, học tập nâng cao trình độ và năng lực công tác để thực hiện tốt nhiệm vụ, công vụ được giao [25].
Sự ra đời của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã tạo cơ sở pháp lý cho chế độ công chức Nhà nước Việt Nam từng bước được xây dựng, hoàn thiện và phát triển đáp ứng yêu cầu của một Nhà nước pháp quyền XHCN. Việc không ngừng hoàn thiện và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức góp phần quan trọng trong thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy vậy, một điều đáng được lưu ý là trong pháp lệnh không có sự phân biệt giữa cán bộ và công chức làm việc trong các cơ quan Nhà nước, cơ quan, tổ chức của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội. Trước yêu cầu của cải cách hành chính, năm 2003 Pháp lệnh cán bộ, công chức đã được sửa đổi, bổ sung.
Pháp lệnh tuy không đưa ra định nghĩa riêng về cán bộ, công chức, mà đi theo hướng liệt kê các đối tượng được gọi là cán bộ, công chức, nhưng cũng đã phân biệt giữa các đối tượng những người được bầu của để đảm nhiệm các 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chức vụ và những người được tuyển dụng bổ nhiệm, giao giữ công vụ, nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Qua quá trình thực hiện, Pháp lệnh cán bộ, công chức đã bộc lộ những hạn chế của nó, để khắc phục những hạn chế của Pháp lệnh, ngày 13/11/2008 Quốc hội đã ban hành Luật cán bộ, công chức, tại Điều 1 qui định: Formatted: Not Highlight Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [17]. Như vậy, công chức theo qui định của pháp luật Việt Nam bao gồm: Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam; Công chức trong Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước; Công chức trong Bộ, cơ quan ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập; Công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện; Công chức trong hệ thống Tòa án nhân dân; Công chức trong hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân; Công chức trong cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội; Công chức trong cơ quan, đơn vị của Quân đội nhân 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com dân và Công an nhân dân; Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập. Theo các qui định nêu trên có thể thấy trong số các công chức nhà nước có công chức hoạt động trong các cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm, hay phục vụ cho việc thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, vì vậy trong khoa học thường gọi đối tượng này là công chức hành chính nhà nước.