Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA Y TẾ 1. Khái niệm thanh tra 1. Khái quát về thanh tra Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra “là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra”.
Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định như: Đoàn thanh tra, thanh tra viên hay công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành và đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định. Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau: Trong thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng ở các triều đại Lý, Trần, Lê đã có cơ quan gọi là “Ngự sử đài” với chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra nhà nước hiện nay và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài.
Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà vua những việc nên làm và những việc không nên làm. 7 Sau khi Cách Tháng Tám thành công, ngày 23/11/1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt.
Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Tiếp theo đó, ngày 18/12/1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 138 B-SL thành lập Ban Thanh tra Chính phủ thay thế cho Ban Thanh tra đặc biệt. Năm 1956, trước yêu cầu thực tiễn của việc quản lý nhà nước và thực hiện chủ trương của Đảng, ngày 28/03/1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh ra Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ. Ngày 26/12/1956, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 1194/TTg về việc thành lập ban thanh tra ở các liên khu, khu, thành phố và tỉnh, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của ủy ban hành chính các cấp và chịu sự hướng dẫn nghiệp vụ của ban thanh tra cấp trên.
Ngày 31/8/1970, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị quyết số 164/CP về tăng cường công tác thanh tra. Năm 1990, Hội đồng Nhà nước thông qua Pháp lệnh Thanh tra, xác định thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Cơ quan thanh tra nhà nước được thành lập theo cấp hành chính, bao gồm cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và theo ngành, lĩnh vực bao gồm thanh tra bộ, thanh tra sở. Chức năng thanh tra nhà nước ở xã, phường, thị trấn do ủy ban nhân dân cùng cấp trực tiếp đảm nhiệm.
Năm 2004, Quốc hội ban hành Luật Thanh tra, trong đó quy định về hoạt động thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành 8 và thanh tra nhân dân, các khái niệm này tiếp tục được hoàn thiện và khẳng định trong Luật Thanh tra sửa đổi năm 2010. Thuật ngữ thanh tra không chỉ được đề cập trong các văn bản luật, nghị định, thông tư mà còn được đề cập trong các bản Hiến pháp của Việt Nam, mới nhất là tại khoản 3 điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Để bảo đảm mọi hoạt động của Nhà nước đều nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân, Nhà nước đã thiết lập hệ thống kiểm tra, giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước, bao gồm: kiểm tra của Đảng, kiểm tra giám sát tối cao Quốc hội, kiểm tra giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, thanh tra nhà nước, kiểm tra giám sát của nhân dân thông qua các đoàn thể, tổ chức quần chúng hoặc trực tiếp gửi đơn thư đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giám sát của các cơ quan thông tin đại chúng như báo chí, đài phát thanh, vô tuyến truyền hình. Mỗi loại hình kiểm tra, giám sát trên đây có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm và phương thức thực hiện việc kiểm tra, giám sát khác nhau nhưng có cùng mục tiêu chung là kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Trong hệ thống kiểm tra, giám sát nói trên, ở Việt Nam, hệ thống thanh tra nhà nước có chức năng giúp cơ quan quản lý nhà nước xem xét, đánh giá và xử lý đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, các quyết định của mình đồng thời, xem xét, đánh giá và xử lý đối với việc chấp hành chính sách, pháp luật nói chung của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, trong lĩnh vực quản lý của mình. Mặc dù có sự thay đổi về tổ chức và thẩm quyền, phương thức hoạt động qua từng giai đoạn 9 nhưng nhìn chung thì công tác thanh tra là một bộ phận quan trọng của công tác quản lý nói chung bởi nó là một phương thức để kiểm tra, giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước. Khái niệm thanh tra Hiện nay, Luật thanh tra 2010 quy định Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân, chịu sự quản lý. Các khái niệm về thanh tra bao gồm “Thanh tra nhà nước”, “Thanh tra hành chính”, “Thanh tra chuyên ngành” được quy định cụ thể tại Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010, trong đó: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Vị trí, vai trò, mục đích của thanh tra theo Luật thanh tra 2010 Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là một hoạt động trong chu trình quản lý nhà nước (chu trình này bao gồm: ban hành văn bản quản lý; triển khai thực hiện văn bản quản lý; thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định đã được ban hành, từ đó phát hiện những bất cập trong 10 chính sách và đề xuất sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các văn bản mới cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn); là yếu tố cấu thành trong hoạt động quản lý nhà nước; là phương thức và nội dung quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; là phương tiện phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm.
Hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo là phương thức phát huy dân chủ, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước, nâng cao hiệu quả công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng. Trên cơ sở đó, vị trí, vai trò của thanh tra còn được Luật Thanh tra thể hiện thông qua việc xác định mục đích thanh tra, phạm vi thanh tra, nguyên tắc hoạt động thanh tra, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc tạo điều kiện cho hoạt động thanh tra, các mối quan hệ trong thanh tra. Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, Thanh tra Chính phủ có địa vị pháp lý như các bộ, cơ quan ngang bộ khác, tức là có địa vị pháp lý độc lập, có phạm vi quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực riêng. Cụ thể là quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng theo quy định của pháp luật.
Luật thanh tra 2010 quy định rõ địa vị pháp lý, vai trò, tính độc lập và tự chịu trách nhiệm về các quyết định, kết luận, kiến nghị trong quá trình hoạt động của các cơ quan thanh tra nói chung và Thanh tra Chính phủ nói riêng. Đồng thời, bổ sung những quy định mới nhằm bảo đảm cho Thanh tra Chính phủ thực hiện tốt vai trò của cơ quan ngang bộ giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác thanh tra, theo đúng quy định của Luật tổ chức Chính phủ. Có thể nói, trên phương diện này, thanh tra là một yếu tố cấu thành trong thực hiện quyền quản lý hành chính nhà nước nhưng đồng thời hoạt động thanh tra lại có tính độc lập tương đối so với các nội dung khác trong việc thực hiện quyền quản lý nhà 11 nước. Do tính độc lập tương đối của hoạt động thanh tra nên một phần của hoạt động thanh tra có thể được coi là hoạt động giám sát hành chính.
