Tổng quan nghiên cứu

Quản lý và kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm nhằm bảo đảm kỷ cương tài chính công, đặc biệt trong bối cảnh các khoản chi thường xuyên tại cấp huyện thường chiếm tỷ trọng lớn, dao động từ 60% đến 70% tổng chi ngân sách địa phương. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của đề tài bắt nguồn từ những bất cập thực tế tại cơ sở: hồ sơ chứng từ thanh toán của nhiều đơn vị còn sai lệch, tình trạng giải ngân dồn ứ vào thời điểm cuối năm ngân sách, cùng những vướng mắc phát sinh khi chuyển đổi áp dụng Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát là đánh giá toàn diện thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Lâm Thao, tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2016 - 2018. Trên cơ sở nhận diện các yếu tố tác động và rào cản nghiệp vụ, tác giả xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực kiểm soát chi tại địa phương trong giai đoạn tiếp theo.

Phạm vi không gian của đề tài bao quát toàn bộ các đơn vị sử dụng ngân sách, đơn vị dự toán thuộc diện quản lý kiểm soát của Kho bạc Nhà nước Lâm Thao, gồm 12 xã, 2 thị trấn và các cơ quan hành chính sự nghiệp trên địa bàn huyện Lâm Thao, tỉnh Phú Thọ. Phạm vi thời gian nghiên cứu tập trung phân tích chuỗi dữ liệu thực tế trong 3 năm liên tiếp từ năm 2016 đến năm 2018, với thời gian thực hiện khảo sát chuyên sâu từ tháng 5/2018 đến tháng 5/2019.

Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc lượng hóa các mục tiêu quản trị: giúp tăng tỷ lệ hồ sơ thanh toán hợp lệ đúng thời hạn quy định từ 92% lên mức mục tiêu trên 98%, cắt giảm tỷ lệ hồ sơ bị trả lại hoặc yêu cầu bổ sung chứng từ xuống dưới mức 1%, đồng thời hạn chế tối đa rủi ro thất thoát vốn ngân sách tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp của 3 lý thuyết nền tảng trong quản trị tài chính công:

  • Lý thuyết Quản lý tài chính công hiện đại (Public Financial Management Theory): Nhấn mạnh nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính có hạn của quốc gia.
  • Lý thuyết Người đại diện (Principal-Agent Theory): Giải thích mối quan hệ ủy quyền giữa nhà nước, cơ quan Kho bạc và các đơn vị sử dụng ngân sách, từ đó chỉ ra xung đột lợi ích tiềm ẩn khi đơn vị thụ hưởng có xu hướng chi tiêu tối đa hóa dự toán được giao thay vì tiết kiệm.
  • Khung quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra (Performance-based Budgeting): Chuyển dịch trọng tâm từ việc kiểm soát chặt chẽ các yếu tố đầu vào mang tính thủ tục sang đo lường hiệu quả thực hiện nhiệm vụ chi.

Bên cạnh khung lý thuyết, đề tài vận dụng các khái niệm pháp lý then chốt theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan có thẩm quyền quyết định.
  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước: Nhiệm vụ chi nhằm bảo đảm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
  • Kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Hoạt động của Kho bạc sử dụng công cụ nghiệp vụ để kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các khoản chi trước, trong và sau khi xuất quỹ ngân quỹ quốc gia.
  • Phương thức thanh toán trực tiếp và Tạm ứng ngân sách: Các cơ chế cấp phát tiền tệ theo quy định tại Thông tư số 161/2012/TT-BTC, Thông tư số 39/2016/TT-BTC và Thông tư số 13/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ báo cáo tổng kết thu chi ngân sách, báo cáo kiểm soát chi, bảng cân đối quyết toán và hồ sơ lưu trữ tại Kho bạc Nhà nước Lâm Thao cùng dữ liệu đối chứng tại Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Ba và huyện Hạ Hòa trong giai đoạn 2016 - 2018.
  • Dữ liệu sơ cấp: Khảo sát thực địa thông qua bảng hỏi điều tra với cỡ mẫu gồm 120 đối tượng, bao gồm 25 cán bộ công chức thuộc Kho bạc Nhà nước Lâm Thao và 95 cán bộ kế toán trưởng, chủ tài khoản tại các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn huyện. Phương pháp chọn mẫu áp dụng là chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu ngẫu nhiên đại diện, phân chia theo các khối cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp giáo dục, trạm y tế và ủy ban nhân dân cấp xã.

Phương pháp phân tích số liệu chủ đạo gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả: Hệ thống hóa quy mô, tốc độ biến động và tỷ trọng từng danh mục chi thường xuyên.
  • Phương pháp so sánh định lượng: Đánh giá tỷ lệ hoàn thành dự toán, so sánh cơ cấu chi qua các năm và so sánh hiệu quả quản lý giữa các địa bàn tương đồng. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan, minh bạch bức tranh chấp hành kỷ luật tài khóa và sự biến động dòng tiền thực tế qua hệ thống Kho bạc Nhà nước cấp huyện.

Quá trình xử lý và phân tích dữ liệu được tiến hành liên tục trong thời gian 12 tháng, từ tháng 5/2018 đến tháng 5/2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu thực trạng tại Kho bạc Nhà nước Lâm Thao giai đoạn 2016 - 2018 chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

  • Quy mô chi thường xuyên qua Kho bạc duy trì xu hướng tăng trưởng liên tục: Tổng chi thường xuyên bình quân đạt trên 350 tỷ đồng mỗi năm, chiếm tỷ trọng trung bình 67,4% tổng chi ngân sách nhà nước thực hiện trên địa bàn huyện Lâm Thao. Tỷ lệ giải ngân so với dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt hàng năm luôn đạt mức cao, dao động từ 95,8% đến 98,2%.
  • Cơ cấu chi thường xuyên tập trung chủ yếu vào con người: Chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, tiền công, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lương) chiếm tỷ trọng lớn nhất với khoảng 68,5% tổng chi thường xuyên. Chi cho nghiệp vụ chuyên môn, mua sắm dịch vụ công cộng chiếm khoảng 21,2%, trong khi chi mua sắm, sửa chữa, duy tu tài sản và cơ sở hạ tầng từ nguồn sự nghiệp chiếm khoảng 10,3%.
  • Tỷ lệ phát hiện và từ chối các khoản chi sai quy định đạt kết quả rõ rệt: Trung bình mỗi năm, Kho bạc Nhà nước Lâm Thao phát hiện và lập phiếu từ chối thanh toán hoặc yêu cầu bổ sung hoàn thiện hồ sơ đối với hơn 40 món chi sai chế độ, định mức hoặc thiếu tính pháp lý, với tổng giá trị yêu cầu chỉnh lý lên tới hơn 320 triệu đồng mỗi năm.
  • Công tác tất toán tạm ứng còn tồn tại nhiều khoản kéo dài: Tỷ lệ các khoản chi tạm ứng quá hạn thanh toán chưa cung cấp đủ hóa đơn, chứng từ hợp lệ vào thời điểm 31/12 hàng năm vẫn chiếm khoảng 8,2% trên tổng dư nợ tạm ứng, gây khó khăn lớn cho công tác quyết toán niên độ ngân sách.

Thảo luận kết quả

Thực trạng trên bắt nguồn từ 4 nhóm nguyên nhân cơ bản:

  1. Cơ chế chính sách và hệ thống định mức: Một số định mức chi tiêu phân bổ theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP chậm được điều chỉnh, chưa theo kịp biến động giá thị trường, khiến các đơn vị cơ sở gặp khó khăn khi lập chứng từ hợp thức hóa chi phí thực tế phát sinh.
  2. Năng lực và ý thức của đơn vị sử dụng ngân sách: Trình độ chuyên môn của đội ngũ kế toán xã và trường học chưa đồng đều; tâm lý muốn tiêu hết dự toán trước khi kết thúc niên độ ngân sách dẫn đến việc dồn chứng từ vào tháng 12, tạo áp lực quá tải cục bộ.
  3. Bộ máy và quy trình tại cơ quan Kho bạc: Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong tiếp nhận và xử lý hồ sơ chứng từ điện tử qua hệ thống Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) chưa khai thác hết 100% công năng; cán bộ kiểm soát chi đôi lúc phải kiêm nhiệm nhiều đầu mối quản lý.
  4. Cơ quan phân bổ dự toán: Chất lượng lập dự toán đầu năm tại một số đơn vị còn lỏng lẻo, dẫn đến việc phải điều chỉnh, bổ sung dự toán nhiều lần trong năm.

Khi đối chiếu với số liệu nghiên cứu tại Kho bạc Nhà nước huyện Hạ Hòa và Thanh Ba, cơ cấu chi thường xuyên có sự tương đồng lớn khi chi cho con người đều vượt ngưỡng 65%. Tuy nhiên, Kho bạc Nhà nước Lâm Thao đạt tỷ lệ xử lý chứng từ đúng hạn cao hơn khoảng 2,5% nhờ quy trình đối chiếu mẫu dấu, chữ ký chặt chẽ.

Toàn bộ các phát hiện trên có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ tròn thể hiện cơ cấu 3 nhóm chi thường xuyên chính (thanh toán cá nhân, nghiệp vụ chuyên môn, sửa chữa tài sản) và bảng tổng hợp so sánh sai lệch giữa dự toán giao đầu năm với giá trị quyết toán thực tế qua từng niên độ.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, đề tài đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Hoàn thiện hệ thống định mức và áp dụng cơ chế kiểm soát chi theo kết quả đầu ra:

    • Hành động: Rà soát, chuẩn hóa 100% quy chế chi tiêu nội bộ tại các đơn vị sử dụng ngân sách; chuyển dần từ phương thức kiểm soát chứng từ đầu vào sang nghiệm thu sản phẩm đầu ra theo mục tiêu công việc.
    • Mục tiêu: Cắt giảm ít nhất 30% thời gian xử lý thủ tục hành chính tại quầy giao dịch.
    • Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2020 - 2021.
    • Chủ thể: Sở Tài chính tỉnh Phú Thọ phối hợp Ủy ban nhân dân huyện Lâm Thao chỉ đạo triển khai.

  2. Nâng cấp hạ tầng công nghệ và đẩy mạnh dịch vụ công trực tuyến:

    • Hành động: Bắt buộc 100% đơn vị quan hệ ngân sách trên địa bàn huyện Lâm Thao tham gia hệ thống dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4 của Kho bạc Nhà nước; tích hợp đồng bộ dữ liệu TABMIS với phần mềm kế toán hành chính sự nghiệp.
    • Mục tiêu: Giảm tỷ lệ giao dịch rút tiền mặt trực tiếp xuống dưới 5% tổng giá trị thanh toán, ngăn ngừa triệt để rủi ro giả mạo chữ ký, con dấu.
    • Thời gian thực hiện: Hoàn thành trong giai đoạn 2019 - 2022.
    • Chủ thể: Kho bạc Nhà nước Lâm Thao và Kho bạc Nhà nước tỉnh Phú Thọ.

  3. Đào tạo, chuẩn hóa năng lực chuyên môn cho cán bộ kiểm soát chi và kế toán đơn vị:

    • Hành động: Định kỳ tổ chức 4 khóa tập huấn chuyên sâu hàng năm về Luật Ngân sách Nhà nước, chế độ kế toán công và kỹ năng kiểm soát rủi ro chứng từ cho cán bộ kho bạc và kế toán các trường học, xã, thị trấn.
    • Mục tiêu: Giảm tỷ lệ chứng từ sai sót phải hoàn thiện lại xuống dưới 0,5%.
    • Thời gian thực hiện: Triển khai định kỳ hàng quý từ năm 2020.
    • Chủ thể: Kho bạc Nhà nước Lâm Thao chủ trì phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.

  4. Đổi mới quy trình kiểm soát rủi ro và tăng cường hậu kiểm:

    • Hành động: Thiết lập hệ thống tiêu chí phân loại rủi ro đối với các khoản chi mua sắm tài sản trên 20 triệu đồng; siết chặt chế tài xử lý các khoản tạm ứng kéo dài quá 30 ngày chưa thanh toán; tăng cường kiểm tra đột xuất đối với các mục chi hội nghị, tiếp khách.
    • Mục tiêu: Thu hồi 100% các khoản chi sai mục đích, sai chế độ ngay trong năm tài chính.
    • Thời gian thực hiện: Thực hiện thường xuyên liên tục.
    • Chủ thể: Ban Giám đốc và bộ phận Thanh tra - Kiểm tra Kho bạc Nhà nước Lâm Thao.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Cán bộ, công chức hệ thống Kho bạc Nhà nước: Luận văn đóng vai trò là tài liệu tham khảo nghiệp vụ hữu ích, cung cấp quy trình chi tiết về kiểm soát hồ sơ tạm ứng, phương thức nhận diện chứng từ rủi ro và các căn cứ pháp lý để lập biên bản từ chối thanh toán đúng luật.
  • Lãnh đạo và cán bộ kế toán tại các đơn vị sử dụng ngân sách: Bao gồm hiệu trưởng các trường học, giám đốc trung tâm y tế, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã và kế toán trưởng. Tài liệu giúp đơn vị nắm rõ danh mục chứng từ bắt buộc cho từng loại hình chi, từ đó chủ động lập hồ sơ chuẩn xác, rút ngắn thời gian giải ngân vốn.
  • Cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện Lâm Thao và Phòng Tài chính - Kế hoạch có thể sử dụng số liệu của luận văn để đánh giá chất lượng phân bổ dự toán, làm cơ sở xây dựng kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn khoa học, sát thực tế.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Cung cấp khung nghiên cứu hoàn chỉnh, phương pháp tiếp cận thực chứng tại cấp huyện và nguồn số liệu mẫu chất lượng phục vụ cho việc thực hiện các đề tài nghiên cứu liên quan đến chi ngân sách nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc gồm những hình thức nào? Công tác kiểm soát chi được phân loại theo thời gian thành 3 hình thức: kiểm soát trước khi chi (kiểm tra dự toán, phòng ngừa rủi ro), kiểm soát trong quá trình chi (thẩm định tính hợp lệ của hồ sơ, chứng từ trước khi xuất quỹ) và kiểm soát sau khi chi (đối chiếu, xác nhận số liệu phục vụ quyết toán). Thực tế tại Kho bạc Nhà nước Lâm Thao, việc kiểm soát trước và trong quá trình chi chiếm trên 90% thời lượng xử lý nghiệp vụ của giao dịch viên.

Hồ sơ thanh toán trực tiếp đối với khoản chi lương và phụ cấp gồm những gì? Căn cứ Thông tư số 39/2016/TT-BTC, hồ sơ gửi Kho bạc lần đầu hoặc khi có biến động bao gồm: Quyết định giao dự toán đầu năm, văn bản phê duyệt chỉ tiêu biên chế của cấp có thẩm quyền, bảng thanh toán tiền lương và các khoản phụ cấp có chữ ký duyệt của thủ trưởng đơn vị, kèm theo Giấy rút dự toán ngân sách nhà nước. Đối với thu nhập tăng thêm theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, đơn vị bắt buộc phải gửi kèm bảng xác định kết quả tiết kiệm chi trong năm.

Mức tạm ứng tối đa đối với các hợp đồng mua sắm hàng hóa, dịch vụ được quy định ra sao? Theo quy định tại Thông tư số 161/2012/TT-BTC, đối với các hợp đồng có giá trị từ 20 triệu đồng trở lên, mức tạm ứng được thực hiện theo điều khoản thỏa thuận trong hợp đồng nhưng tối đa không vượt quá 50% giá trị hợp đồng tại thời điểm ký kết và không vượt quá dự toán năm được cấp có thẩm quyền giao. Với các khoản chi dưới 20 triệu đồng hoặc không có hợp đồng, mức tạm ứng căn cứ vào tiến độ thực hiện và đề nghị của đơn vị.

Những lỗi vi phạm nào phổ biến nhất dẫn đến việc Kho bạc từ chối thanh toán hồ sơ? Qua khảo sát tại Kho bạc Nhà nước Lâm Thao giai đoạn 2016 - 2018, các nguyên nhân phổ biến nhất khiến hơn 40 món chi bị từ chối mỗi năm gồm: đơn vị hạch toán sai mục lục ngân sách, chi vượt tiêu chuẩn định mức quy định tại quy chế chi tiêu nội bộ, thiếu biên bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành hoặc hồ sơ đấu thầu mua sắm không đảm bảo tính pháp lý.

Tại sao việc chuyển dịch sang kiểm soát chi theo kết quả đầu ra lại mang lại hiệu quả cao? Kiểm soát theo kết quả đầu ra chuyển trọng tâm từ việc kiểm tra từng tờ hóa đơn, chứng từ mua sắm nhỏ lẻ sang đánh giá mức độ hoàn thành chỉ tiêu nhiệm vụ của đơn vị thụ hưởng ngân sách. Mô hình này giúp trao quyền tự chủ thực chất, giảm tải 30% áp lực hành chính cho cơ quan Kho bạc và thúc đẩy đơn vị sử dụng ngân sách chủ động tiết kiệm kinh phí.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ của tác giả Trần Quang Chiến đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu nghiên cứu đề ra với 5 đóng góp nổi bật:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung pháp lý điều chỉnh hoạt động kiểm soát chi thường xuyên qua hệ thống Kho bạc Nhà nước cấp huyện.
  • Đánh giá khách quan, chi tiết thực trạng giải ngân và kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước Lâm Thao giai đoạn 2016 - 2018 bằng số liệu thực chứng.
  • Xác định và lượng hóa tác động của 4 nhóm nhân tố then chốt ảnh hưởng đến hiệu lực kiểm soát ngân sách tại địa phương.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá, gắn liền với việc ứng dụng dịch vụ công trực tuyến và phương thức quản lý theo kết quả đầu ra.
  • Cung cấp mô hình thực tiễn giúp nâng cao tỷ lệ giải ngân hợp lệ đạt trên 98% và giảm thiểu tối đa sai phạm tài chính giai đoạn 2020 - 2025.

Các nhà quản lý, cán bộ tài chính và quý độc giả quan tâm đến việc hoàn thiện cơ chế quản lý ngân quỹ có thể tham khảo toàn bộ mô hình và hệ thống biểu mẫu phân tích chi tiết được trình bày trong công trình khoa học này để áp dụng hiệu quả vào thực tiễn quản lý tại cơ quan, đơn vị.