Chương I - Luật NSNN 2002)” 1.2 QUY TRÌNH CHI NGÂN SÁCH VÀ CÁC VẤN ĐỀ PHÁP LÝ Chi ngân sách là việc xuất quỹ ngân sách để đổi lấy những hang hoá dịch vụ, vì mục tiêu công ích, nhưng khi phân tích kỹ, muốn thực hiện một khoản chi phải tiến hành các thủ tục theo một trình tự quy định, được phân chia thành từng giai đoạn khác nhau. Và đan xen vào quá trình đó là một hệ thống kiểm soát chi chặt chẽ.1 Các giai đoạn trong thủ tục thực hiện chi Nếu phân tích theo kỹ thuật thực hiện ngân sách, quá trình chi ngân sách trải qua các giai đoạn như sau: 1.1 Phân khai dự toán. Muốn sử dụng các kinh phí được phê chuẩn, những kinh phí này phải được phân chia ra từng quý một, phù hợp với tiến trình thực hiện chương trình công tác cả năm. Và sắp xếp những hành vi phát sinh ra chi tiêu theo từng Chương, loại, khoản, mục.
Thủ trưởng cơ quan Tài chính sẽ kiểm nhận ( kiểm soát và chấp nhận hay còn gọi là thẩm định, chấp thuận) việc phân chia đó. Sở dĩ thủ tục qui định việc phân chia phải được cơ quan Tài chính hậu kiểm, vì đây là giai đoạn đầu tiên của việc thi hành những kinh phí đã được ghi trong ngân sách. Nếu không có thủ tục này, các cơ quan có thể chi tiêu ngay từ đầu năm, hết số kinh phí được chi. Lẽ cố nhiên, sự phân chia này cũng không thể ấn định một cách máy móc: trong suốt thời gian một niên độ ngân sách, có lúc cơ quan chi nhiều hơn, có lúc cơ quan chi ít hơn, tuỳ theo tính chất mà cơ quan đó thực hiện.
Chính vì lý do đó, mà quyền phân chia kinh phí phải do chính cơ quan sử dụng kinh phí quyết định. Nói một cách khác, việc phân chia kinh LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 phí là một trạng thái quan trọng của sự quản lý tài chính nói riêng và sự quản lý hành chính nói chung. Quyền thẩm định và chấp thuận cần được tập trung vào cơ quan Tài chính, vì một lý do thứ hai: sự chi tiêu phụ thuộc vào tình trạng công quỹ. Chính phủ chỉ có thể chi tiêu khi tìm đủ phương tiện tài trợ và sự tiến triển của việc thu hoạch tài nguyên Quốc gia, dù tài nguyên đó là những phương tiện của KBNN ( tạm ứng tồn ngân).
Cơ quan Tài chính cần luôn luôn theo dõi tình hình tồn quỹ ngân sách, để nếu cần, đề nghị các biện pháp đặc biệt: phát hành trái phiếu Kho bạc, nhờ Ngân hàng Nhà nước ứng trước, vay nước ngoài.Ngoài ra, quyền thẩm định và chấp thuận thuộc cơ quan Tài chính được quy định bởi chức năng quản lý tài chính công. Nếu không, việc phân bổ hay phân chia kinh phí của các cơ quan sử dụng ngân sách có thể nhầm lẫn hoặc vượt quá mức cho phép của Chính phủ.2 Cam kết chi Đứng về phương diện kỹ thuật thi hành ngân sách về phần chi, các đơn vị sử dụng ngân sách muốn sử dụng kinh phí được cấp ( sau khi được kiểm nhận), đều phải qua giai đoạn quyết định chi\cam kết chi. Cam kết chi là một hành vi pháp lý, do cơ quan có thẩm quyền tự tạo ra một khoản nợ công; ước lượng và dành sẵn số kinh phí cần thiết để đài thọ cho khoản nợ đó. Theo một định nghĩa khác, cam kết chi là một quyết định chi bao hàm sự chi tiêu trong hiện tại và tương lai.
Các hành vi làm căn cứ và nguyên nhân các cam kết chi rất là phức tạp. Nguồn gốc các khoản nợ công có thể là do một sự kiện hay một hành vi pháp lý. Những sự kiện có ảnh hưởng đến trách nhiệm của Quốc gia như thiên tai, dịch hoạ hay những sự bồi thường công vụ. Nhưng phần lớn nguyên nhân tạo ra khoản nợ công là những hành vi pháp lý.
Các hành vi này có thể là đơn phương hay đa phương. Ví dụ về một hành vi đơn phương: Chính phủ quyết định trưng dụng một tài sản của công dân, Chính phủ sẽ bồi thường cho chủ sở hữu tài sản đó hay Chính phủ quyết định trợ cấp cho một số đồng bào nghèo, người già neo đơn. Việc bồi thường hay trợ cấp này là nguyên nhân tạo ra một khoảng nợ công. Ví dụ hành vi đa phương: Chính phủ ký một hợp LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 đồng với nhà thầu nhà xây dựng, hành vi đa phương này là nguồn gốc của một khoản nợ công.
Nguồn gốc nợ công còn có thể là một hành vi có tính cách tổng quát và thường xuyên. Ví dụ một đạo luật về phát hành và thanh toán công trái. Người dân mua công trái sẽ thành chủ nợ của Quốc gia về số tiền hoàn trả nợ và số tiền lãi trong suốt thời hạn công trái ( 5 năm, 10 năm.) Sau cùng, nguồn gốc nợ công có thể là một hành vi điều kiện: như việc bổ nhiệm một công chức vào một ngạch hay một chức vụ nào đó. Đối với hai loại hành vi pháp lý trên, việc cam kết chi có tính cách thường xuyên và lâu dài.
Nhưng thường hành vi pháp lý có tính cách nhất thời. Ví dụ, những hợp đồng cung cấp hàng hoá dịch vụ hay hợp đồng xây dựng. Khi trình bày các nguyên nhân và căn cứ pháp lý của hành vi cam kết chi như trên, ta có một ý niệm về phân loại cam kết chi: - Cam kết chi tự ý và cam kết chi bắt buộc: thường các cơ quan Chính phủ quyết định cam kết chi ( tự ý) như: tuyển nhân viên, ký kết hợp đồng cung cấp hàng hoá dịch vụ.Nhưng trong trường hợp các sự kiện pháp lý ( thiên tai, dịch hoạ.), sự cam kết ngoài ý muốn ( bắt buộc) của cơ quan. - Cam kết chi hành pháp và cam kết chi lập pháp: thường cam kết chi do cơ quan thuộc hành pháp quyết định; nhưng cũng có thể là cơ quan lập pháp quyết định cam kết chi.
Ví dụ: một đạo luật mở kinh phí để cứu trợ trong một trường hợp đặc biệt xảy ra. - Cam kết chi tổng quát và cam kết chi cụ thể: thường ngay đầu năm cơ quan có thể cam kết chi cho những công việc sẽ thực hiện trọn năm như: lương nhân viên, điện nước, bưu điện.hoặc có những cam kết chi cho những công tác hay cung cấp những hàng hoá dịch vụ cần phải thi hành trong một thời gian trên 12 tháng. Và những ngân khoản dành cho các dự án đầu tư hoạch định trong những chương trình đã được phép thi hành trong một năm, thậm chí là 5 năm, 10 năm. những cam kết chi này được gọi là cam kết chi tổng quát hay hợp đồng khung.
Ngược lại có những hành vi cam kết thực hiện cho từng hành vi một và thời gian thực hiện trọn một năm LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 ngân sách. Ví dụ, hợp đồng mua sắm dụng cụ, phương tiện làm việc hay sửa chữa công sở, phương tiện công tác. gọi là cam kết chi cụ thể. Theo luật hiện hành, thầm quyền cam kết chi thuộc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hay người được uỷ quyền; lẽ tất nhiên, đối phần của quyền hạn đó là một trách nhiệm bản thân về những sự nhầm lẫn hay sai phạm.
Ngoài cơ quan sử dụng kinh phí, ngay trong giai đoạn cam kết chi đã có những cơ quan kiểm soát: - Kiểm soát theo hệ thống hành chính: các công chức được quyền cam kết chi vẫn phải chịu sự kiểm soát cấp trên. - Kiểm soát chi cam kết chi ngoại lai: tuỳ theo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và luật lệ hiện hành của từng nước, sẽ có một cơ quan chuyên chú đặc biệt về kiểm soát tất cả cam kết chi ngân sách.3 Thanh toán Thanh toán là sự ấn định chính xác một khoản nợ công đối với mổi chủ nợ. Đến giai đoạn này khoản nợ mới thật sự trở thành tiền mặt, nhưng thực ra khoản nợ này đã có từ khi cam kết chi; vì vậy, một khi đã cam kết chi và công việc đã được thực hiện thì các cơ quan (đồng ký kết) không thể phản lại quyết định cam kết chi được. Tuy nhiên, muốn việc trả tiền chính xác, phù hợp với những công việc thực sự hoàn thành theo đúng những cam kết, cần phải trải qua giai đoạn thanh toán hay nói một cách khác, mục đích thanh toán là: + Chứng nhận việc thực hiện sự vụ phát sinh ra sự chi tiêu; + Xác định chính xác, minh bạch số chi tiêu đó.
Ý niệm sự vụ đã thực hiện là yếu tố pháp lý của khoản nợ. Muốn biết khoản nợ của nhà nước có thực không, phải xem xét các giấy tờ chứng minh rõ rệt về quyền thụ hưởng của chủ nợ. Những văn bản chứng minh có thể là một văn bản tiếp nhận hàng hoá dịch vụ, hoặc biên bản nghiệm thu. Về phương diện pháp lý, thanh toán là một quyết định hành chính do đó một khoản nợ đối với Quốc gia được công nhận.
Tác động này không tạo ra quyền lợi của chủ nợ, tác động chỉ có tính xác nhận quyền lợi đó. Trọng tâm của thanh toán là xác nhận những sự vụ đã thực hiện, nghĩa là sự thi hành nghĩa vụ của người ký kết LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 với Chính phủ, vì theo nguyên tắc kinh tế thị trường ( trao đổi ngang giá), Chính phủ chỉ thi hành nghĩa vụ trả tiền sau khi nghĩa vụ đồng ký kết ( người ký kết ) đã thi hành xong. Như vậy, sự thanh toán chỉ đơn thuần về phương diện tài chính, nghĩa là xác định số chi tiêu về hàng hoá – dịch vụ tương ứng đã nhận. Và bản thân hành vi thanh toán cũng chính là hành vi kiểm soát chi tiêu ( mục đích của khoản chi).4 Phê chuẩn chi tiêu/trả tiền ( gọi tắt là Chuẩn – chi) Mặc dù khoản nợ của nhà cung cấp đối với Quốc gia đã được thanh toán ( xác định) nhưng nhà cung cấp chưa thể nhận được tiền ngay mà còn phải có lệnh cho trả tiền, do người có thẩm quyền ban hành ( phê chuẩn chi tiêu và ra lệnh trả tiền - gọi tắt là chuẩn –chi).
-Khái niệm về chuẩn chi Chuẩn – chi là lệnh cho trả tiền, do Thủ trưởng cơ quan sử dụng ngân sách hay người được uỷ quyền lệnh cho kế toán viên hay nhân viên Kho bạc. Lệnh đó phải thể hiện dưới hình thức mẫu Bộ tài chính ( Bộ tài chính là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành mẫu chứng từ kế toán ngân sách). Và có thể ấn định hình thức trả tiền ( tiền mặt hay chuyển khoản).