Tổng quan nghiên cứu

Khu vực doanh nghiệp nhà nước luôn giữ vị trí then chốt, đóng vai trò xương sống và là lực lượng vật chất chủ đạo để điều tiết kinh tế vĩ mô tại Việt Nam. Tính đến tháng 11/2011, Nhà nước nắm giữ nguồn vốn kinh doanh lên tới 3,49 triệu tỷ đồng tại 1.309 doanh nghiệp nhà nước và 1.900 doanh nghiệp cổ phần, chiếm gần 32,7% tổng vốn kinh doanh của toàn bộ cộng đồng doanh nghiệp trong cả nước. Dù được phân bổ tỷ trọng vốn đầu tư phát triển xã hội rất lớn cùng nhiều ưu đãi đặc quyền, hiệu quả sử dụng nguồn vốn công lại bộc lộ nhiều bất cập nghiêm trọng. Theo số liệu thống kê chính thức giai đoạn 2000-2008, tỷ trọng đóng góp thu ngân sách từ các doanh nghiệp có vốn góp nhà nước đã sụt giảm mạnh từ mức 21,7% xuống chỉ còn 6,43%, trong khi khu vực kinh tế tư nhân tăng trưởng ấn tượng từ 11,61% lên 20,96%.

Thực trạng thất thoát tài sản, kinh doanh thua lỗ và nợ đọng kéo dài tại các tập đoàn lớn như Tập đoàn Cao su Việt Nam, Vinashin hay Vinalines đã đặt ra yêu cầu cấp bách phải đổi mới toàn diện thể chế quản lý vốn công. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là giải quyết xung đột giữa quyền sở hữu tài sản của Nhà nước và quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp khi Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 hết hiệu lực và các đơn vị chuyển sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005. Mục tiêu cụ thể của công trình là làm rõ hệ thống lý luận về quyền chủ sở hữu vốn, đánh giá toàn diện thực trạng pháp luật về phân công đại diện, quản lý, sử dụng, phân phối lợi nhuận và giám sát vốn nhà nước, từ đó đề xuất các định hướng lập pháp có tính khả thi cao. Nghiên cứu giới hạn phạm vi tại Việt Nam trong giai đoạn 2000-2014, có đối chiếu kinh nghiệm quốc tế. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp phục vụ xây dựng Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, hướng tới mục tiêu tối ưu hóa tỷ suất sinh lời trên vốn chủ sở hữu và bảo toàn tuyệt đối tài sản quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp chặt chẽ giữa Lý thuyết đại diện (Agency Theory) và Lý thuyết quản trị công mới (New Public Management). Lý thuyết đại diện giải thích căn nguyên của sự bất đối xứng thông tin và xung đột lợi ích giữa chủ sở hữu nhà nước (người ủy thác) và ban điều hành doanh nghiệp (người đại diện), chỉ ra nguyên nhân dẫn tới rủi ro đạo đức và nguy cơ làm thất thoát vốn công nếu thiếu cơ chế kiểm soát minh bạch. Lý thuyết quản trị công mới cung cấp nền tảng cho việc tách bạch rạch ròi chức năng quản lý hành chính công của các cơ quan bộ ngành với chức năng kinh doanh sinh lời của nhà đầu tư vốn.

Bốn khái niệm then chốt được phân tích chuyên sâu gồm: vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, quyền đại diện chủ sở hữu vốn, bảo toàn và phát triển vốn kinh doanh, cùng cơ chế giám sát tài chính doanh nghiệp. Khung mô hình phân tích vận hành dựa trên các chỉ tiêu định lượng bắt buộc như tỷ suất sinh lời trên vốn chủ sở hữu mục tiêu tối thiểu từ 10% đến 15%, tỷ lệ nợ trên vốn an toàn dưới 3 lần, và hạn mức trích lập quỹ dự phòng tài chính tối đa bằng 25% vốn điều lệ của doanh nghiệp nhằm thiết lập chuẩn mực an toàn tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam từ Hiến pháp, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp đến các Nghị định số 99/2012/NĐ-CP, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP; kết hợp dữ liệu thống kê thứ cấp từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục Thống kê, Báo cáo Kiểm toán Nhà nước và báo cáo thường niên của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu mục đích (purposive sampling) kết hợp chọn mẫu điển hình. Cỡ mẫu khảo sát bao gồm toàn bộ hệ sinh thái 1.309 doanh nghiệp nhà nước, 1.900 doanh nghiệp cổ phần có vốn nhà nước cùng 3 mô hình quản lý vốn quốc tế tiêu biểu gồm SASAC (Trung Quốc), Temasek (Singapore) và CCMAU (New Zealand). Phương pháp phân tích chủ đạo là phân tích luật học so sánh kết hợp thống kê mô tả, quy nạp và diễn dịch logic. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là vì nghiên cứu pháp luật kinh tế đòi hỏi phải đối chiếu quy định trong văn bản với thực tiễn biến động của các dòng vốn tài chính. Tiến trình nghiên cứu được triển khai xuyên suốt từ năm 2012 đến năm 2014, bao quát chuỗi số liệu tài chính liên tục trong 14 năm từ 2000 đến 2014.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nghiên cứu chỉ ra sự bất cập sâu sắc về hiệu quả đóng góp ngân sách của khu vực doanh nghiệp có vốn nhà nước. Dù nắm giữ tới 3,49 triệu tỷ đồng vốn kinh doanh (chiếm 32,7% toàn xã hội), mức đóng góp ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước góp vốn lại giảm mạnh 15,27% (từ 21,7% năm 2000 xuống 6,43% năm 2008). Trong cùng thời kỳ, khu vực kinh tế tư nhân tăng trưởng đóng góp thêm 9,35% (từ 11,61% lên 20,96%), cho thấy năng lực tạo giá trị gia tăng trên mỗi đồng vốn công chưa tương xứng với nguồn lực được cấp phát.

Thứ hai, thực trạng phân công, phân cấp quyền đại diện chủ sở hữu vốn còn manh mún, chồng chéo và thiếu trách nhiệm cá nhân. Theo Nghị định số 99/2012/NĐ-CP, quyền chủ sở hữu bị chia cắt giữa Thủ tướng Chính phủ, các Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng thành viên và SCIC. Sự phân tán này làm suy giảm hơn 40% quyền chủ động điều hành của doanh nghiệp và tạo ra kẽ hở pháp lý khiến không một cơ quan nào chịu trách nhiệm tối hậu khi xảy ra thua lỗ.

Thứ ba, quy định về phân phối lợi nhuận sau thuế và cơ chế giám sát tài chính còn nhiều bất cập. Các doanh nghiệp sau cổ phần hóa vẫn lúng túng giữa việc trích lập các quỹ đầu tư phát triển với việc chi trả cổ tức cho cổ đông nhà nước. Hơn 70% các quyết định đầu tư bổ sung vốn ra ngoài ngành thiếu sự giám sát độc lập, dẫn đến rủi ro đọng vốn và mất cân đối dòng tiền tại nhiều tổng công ty lớn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế trên xuất phát từ sự nhầm lẫn kéo dài giữa vai trò quản lý nhà nước về mặt hành chính kinh tế với quyền của chủ sở hữu kinh doanh. Khi cơ quan hành chính can thiệp trực tiếp vào hoạt động điều hành thường nhật, ban lãnh đạo doanh nghiệp bị hạn chế quyền tự chủ nhưng lại dễ dàng thoái thác trách nhiệm khi kinh doanh thất bại.

So sánh với mô hình SASAC của Trung Quốc (cử ban giám sát không can thiệp điều hành, khoán lợi nhuận) hay Temasek của Singapore (hoạt động như quỹ đầu tư thương mại độc lập trực thuộc Bộ Tài chính), Việt Nam đang thiếu một cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu thống nhất. Về mặt trình bày dữ liệu, các phát hiện nghiên cứu được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh tương quan tăng trưởng tài sản và lợi nhuận của SCIC giai đoạn 2006-2013, kết hợp bảng ma trận phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư tài sản theo tỷ lệ trên 50% tổng tài sản ghi trong báo cáo tài chính, giúp làm rõ các nút thắt phân quyền trong quản trị vốn nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, Quốc hội cần khẩn trương ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh trước năm 2015. Mục tiêu là thiết lập hành lang pháp lý chuẩn mực, thống nhất điều chỉnh 100% dòng vốn đầu tư công tại các loại hình doanh nghiệp, phân định rõ ràng giữa vốn chủ sở hữu nhà nước và vốn tự huy động của pháp nhân doanh nghiệp.

Thứ hai, Chính phủ cần thành lập cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước độc lập hoặc kiện toàn mở rộng chức năng của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) trong giai đoạn 2015-2016. Cơ quan này sẽ tiếp nhận quyền đại diện vốn tại các tập đoàn, tổng công ty từ các Bộ ngành và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hướng tới nâng tỷ suất sinh lời trên vốn chủ sở hữu (ROE) bình quân đạt tối thiểu 12%/năm.

Thứ ba, Bộ Tài chính chủ trì hoàn thiện quy chế giám sát tài chính và minh bạch hóa thông tin doanh nghiệp trước năm 2017. Yêu cầu bắt buộc 100% doanh nghiệp có vốn nhà nước phải công khai báo cáo tài chính đã kiểm toán độc lập định kỳ hàng quý, kiểm soát chặt chẽ tỷ lệ nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu không vượt quá 3 lần, kiểm soát nợ xấu dưới mức 3%.

Thứ tư, đổi mới cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế và chính sách cổ tức từ năm 2015 do Chính phủ và cơ quan đại diện vốn thực hiện. Quy định tỷ lệ thu hồi cổ tức và lợi nhuận sau thuế về ngân sách nhà nước đạt từ 50% đến 70% sau khi đã trích lập quỹ đầu tư phát triển và quỹ dự phòng rủi ro, chấm dứt việc giữ lại lợi nhuận dàn trải để đầu tư ngoài ngành.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách, đại biểu Quốc hội và cán bộ thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Luận văn cung cấp hệ thống cơ sở lý luận thực chứng và các đề xuất điều khoản luật cụ thể để tham khảo trong quá trình xây dựng, thẩm tra các dự thảo luật về quản lý vốn và doanh nghiệp nhà nước.

Nhóm thứ hai là các thành viên Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị và ban điều hành tại các tập đoàn, tổng công ty có vốn nhà nước. Nhóm này có thể ứng dụng khung phân định thẩm quyền đầu tư dự án trên 50% tổng tài sản, quy chế bảo toàn vốn và quy trình phân bổ các quỹ nội bộ đúng chuẩn mực pháp luật.

Nhóm thứ ba là các nhà đầu tư tư nhân, quỹ đầu tư tài chính và đối tác chiến lược tham gia quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Công trình hỗ trợ các chủ thể này đánh giá chính xác khuôn khổ pháp lý về chuyển nhượng vốn, quyền biểu quyết của cổ đông nhà nước và chính sách phân chia cổ tức.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Luật Kinh tế, Tài chính doanh nghiệp. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu luật học so sánh, tổng quan 3 mô hình quản lý vốn quốc tế và hệ thống dẫn liệu thống kê toàn diện giai đoạn 2000-2014.

Câu hỏi thường gặp

Theo quy định pháp luật Việt Nam, vốn nhà nước tại doanh nghiệp được hiểu như thế nào?

Căn cứ khoản 10 Điều 3 Luật Đầu tư và Điều 3 Nghị định 71/2013/NĐ-CP, vốn nhà nước tại doanh nghiệp gồm vốn từ ngân sách, các quỹ tập trung, quỹ đầu tư phát triển, giá trị quyền sử dụng đất, tài nguyên giao cho doanh nghiệp và vốn tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến để sản xuất kinh doanh.

Vì sao mô hình đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại Việt Nam giai đoạn trước năm 2014 bị coi là phân tán?

Vì quyền chủ sở hữu bị chia cắt giữa Thủ tướng, các Bộ ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và SCIC tại hơn 1.309 doanh nghiệp. Sự đan xen giữa quản lý hành chính và quyền chủ sở hữu dẫn đến tình trạng vừa can thiệp sâu, vừa buông lỏng kiểm soát tài chính.

Kinh nghiệm quản lý vốn của Temasek Singapore mang lại bài học then chốt nào cho Việt Nam?

Bài học lớn nhất là thành lập một tập đoàn đầu tư tài chính chuyên nghiệp thuộc Bộ Tài chính, vận hành theo cơ chế thị trường thuần túy, nắm giữ quyền cổ đông nhưng không can thiệp vào hoạt động quản trị điều hành hàng ngày, giúp tối đa hóa giá trị danh mục đầu tư vốn công.

Doanh nghiệp có vốn nhà nước được chuyển lỗ trong hoạt động kinh doanh tối đa bao nhiêu năm?

Theo quy định của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp và các chuẩn mực tài chính hiện hành, doanh nghiệp được phép chuyển lỗ liên tục vào thu nhập trước thuế trong thời hạn tối đa 5 năm, số lỗ còn lại sau thời hạn này phải dùng lợi nhuận sau thuế để bù đắp.

Cơ chế giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp được thực hiện thông qua những hình thức nào?

Giám sát được thực hiện qua hai cấp độ: giám sát bên trong thông qua Ban kiểm soát độc lập có chuyên môn kế toán kiểm toán; và giám sát bên ngoài do cơ quan đại diện chủ sở hữu, Kiểm toán Nhà nước thực hiện định kỳ qua báo cáo tài chính và thanh tra trực tiếp.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về vốn nhà nước, xác lập rõ ranh giới giữa quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước và quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp.
  • Phân tích trung thực bức tranh thực trạng quản lý 3,49 triệu tỷ đồng vốn tại 1.309 doanh nghiệp nhà nước, chỉ rõ nguyên nhân khiến đóng góp ngân sách sụt giảm từ 21,7% xuống 6,43%.
  • Đúc kết sâu sắc bài học kinh nghiệm từ 3 mô hình quản lý vốn nhà nước tiêu biểu trên thế giới gồm SASAC (Trung Quốc), Temasek (Singapore) và CCMAU (New Zealand).
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá có tính khả thi cao, với trọng tâm là ban hành Luật chuyên ngành và thành lập cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu vốn độc lập.
  • Đóng góp nguồn tư liệu khoa học chuẩn xác, cung cấp luận cứ thực tiễn vững chắc cho quá trình tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả sinh lời của khu vực kinh tế nhà nước.

Đóng góp lớn nhất của công trình là đặt nền móng lý luận cho việc tách bạch quyền sở hữu tài sản với quyền quản lý nhà nước. Lộ trình thực thi tiếp theo cần tập trung vào việc hoàn thiện thể chế luật pháp giai đoạn 2015-2016 và chuyển giao toàn bộ quyền đại diện vốn về cơ quan chuyên trách trước năm 2020. Các cơ quan quản lý, chuyên gia pháp lý và cộng đồng doanh nghiệp cần phối hợp chặt chẽ để hiện thực hóa các kiến nghị, đảm bảo nguồn vốn nhà nước được bảo toàn và phát triển bền vững.