Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Đầu tư công giữ vai trò nòng cốt trong việc xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung ứng dịch vụ công, bảo đảm an sinh xã hội và duy trì quốc phòng - an ninh tại các quốc gia đang phát triển. Từ năm 2006, việc đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư công về cho chính quyền địa phương đã trao quyền chủ động nhưng đồng thời đặt ra thách thức lớn về năng lực quản lý của bộ máy hành chính cấp tỉnh.

Thái Bình là tỉnh thuộc vùng Đồng bằng sông Hồng với xuất phát điểm là một tỉnh thuần nông, quy mô nền kinh tế còn nhỏ, sức cạnh tranh chưa cao. Tăng trưởng kinh tế của địa phương trong thời gian dài chủ yếu dựa vào vốn theo chiều rộng, trong khi hiệu quả khai thác và sử dụng nguồn lực còn hạn chế, hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội chưa đồng bộ. Nguồn vốn ngân sách nhà nước có hạn đòi hỏi công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư công phải được chuẩn hóa và nâng cao hiệu lực.

Khóa luận tốt nghiệp chuyên ngành Kinh tế Đầu tư của tác giả Mai Công Hùng (Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, hướng dẫn bởi TS. Nguyễn Thị Ái Liên, hoàn thành tháng 3/2021) được triển khai nhằm thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công cấp tỉnh.
  2. Khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Bình trong giai đoạn 2016 - 2020, chỉ ra các kết quả đạt được, tồn tại và nguyên nhân.
  3. Đề xuất các phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư công tại tỉnh Thái Bình giai đoạn 2021 - 2025.
  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý nhà nước đối với đầu tư công cấp tỉnh.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn tỉnh Thái Bình (có tham khảo mở rộng kinh nghiệm tại Hà Nội, Đà Nẵng, Đồng Nai).
  • Phạm vi thời gian: Số liệu thực trạng giai đoạn 2016 - 2020; các giải pháp và định hướng áp dụng cho giai đoạn 2021 - 2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận vận dụng hệ thống lý luận kinh tế học công cộng và quản lý hành chính nhà nước. Trong đó, quản lý nhà nước về đầu tư công được hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động mang tính chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, nhằm thực thi các quy định pháp luật và điều hành nguồn vốn công vào các chương trình, dự án kết cấu hạ tầng phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Khung pháp lý được tác giả sử dụng làm căn cứ đối chiếu gồm:

  • Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Đầu tư công năm 2019.
  • Hệ thống các nghị định hướng dẫn thi hành: Nghị định số 15/2015/NĐ-CP (đầu tư theo hình thức đối tác công tư), Nghị định số 77/2015/NĐ-CP (kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm), Nghị định số 84/2015/NĐ-CP (giám sát và đánh giá đầu tư), Nghị định số 131/2015/NĐ-CP (hướng dẫn dự án quan trọng quốc gia), Nghị định số 136/2015/NĐ-CP (hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công), Nghị định số 50/2016/NĐ-CP (xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KH&ĐT), Nghị định số 33/2017/NĐ-CP (tín dụng đầu tư nhà nước).

Phương pháp nghiên cứu được triển khai bao gồm:

  • Phương pháp phân tích - tổng hợp: Hệ thống hóa các khái niệm, nguyên tắc, công cụ và quy trình quản lý nhà nước về đầu tư công.
  • Phương pháp thống kê mô tả và so sánh: Tổng hợp, xử lý và phân tích dữ liệu thứ cấp về quy mô giải ngân, cơ cấu vốn, tiến độ dự án, số lượng văn bản ban hành và tình hình đấu thầu tại địa phương.
  • Nguồn dữ liệu: Dữ liệu thứ cấp thu thập trực tiếp từ các phòng ban thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Bình, các báo cáo kinh tế - xã hội định kỳ của UBND tỉnh Thái Bình, Cổng thông tin điện tử tỉnh Thái Bình, các văn bản quy phạm pháp luật và nghị quyết HĐND tỉnh ban hành giai đoạn 2016 - 2020.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đầu tư công cấp tỉnh

Chương 1 xây dựng khung lý thuyết toàn diện về quản lý nhà nước đối với đầu tư công ở cấp địa phương, tập trung vào các khía cạnh:

  1. Khái niệm và sự cần thiết: Khẳng định quản lý nhà nước về đầu tư công là hoạt động chấp hành - điều hành của cơ quan hành chính nhằm đảm bảo 5 mục tiêu cốt lõi: (i) duy trì kỷ luật tài khóa và tính bền vững của ngân sách địa phương; (ii) đạt mục tiêu và hiệu quả phân bổ vốn; (iii) ngăn ngừa hành vi vi phạm, lãng phí, đầu tư dàn trải; (iv) xử lý nghiêm minh các sai phạm; (v) phát hiện bất cập trong văn bản pháp quy để kịp thời sửa đổi.
  2. Hệ thống 9 công cụ quản lý: Hệ thống luật pháp và văn bản dưới luật; Chính sách và đòn bẩy kinh tế; Hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật; Quy hoạch tổng thể và chi tiết; Kế hoạch định hướng và kế hoạch trực tiếp; Danh mục dự án đầu tư; Hợp đồng kinh tế trong thực hiện dự án; Tài liệu phân tích, đánh giá hiệu quả đầu tư; Hệ thống thông tin thị trường, cung cầu, pháp lý.
  3. Hệ thống 6 nguyên tắc quản lý:
    • Thống nhất giữa lãnh đạo chính trị và kinh tế.
    • Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo vùng lãnh thổ (vận dụng qua 3 phương thức: tham quản, hiệp quản, đồng quản lý).
    • Tập trung dân chủ (kết hợp chỉ đạo tập trung từ trung tâm với phân cấp ủy quyền linh hoạt).
    • Gắn phát triển kinh tế với phát triển văn hóa - xã hội và công bằng xã hội.
    • Kết hợp hài hòa các loại lợi ích (lợi ích nhà nước, nhà đầu tư, người lao động và cộng đồng).
    • Tiết kiệm và hiệu quả trong toàn bộ chu trình dự án.
  4. Nội dung và quy trình quản lý nhà nước: Phân tích chi tiết quy trình 6 nghiệp vụ chính:
    • Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (nghị quyết HĐND và quyết định UBND các cấp).
    • Xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư công (quy trình 8 bước; yêu cầu về quy mô và tính cân đối cơ cấu trong kế hoạch trung hạn 5 năm và hằng năm).
    • Thẩm định và cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư (quy trình 6 bước tại Sở KH&ĐT và UBND tỉnh).
    • Phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu và giám sát đấu thầu (quy trình 6 bước).
    • Thanh tra, kiểm tra, giám sát dự án (giám sát tổng thể, theo dõi tiến độ, kiểm tra hiện trường).
    • Tạm ứng, thanh toán, giải ngân và quyết toán vốn ngân sách nhà nước qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
  5. Kinh nghiệm thực tiễn: Khảo sát mô hình quản lý tại TP. Hà Nội, TP. Đà Nẵng (dịch chuyển cơ cấu đầu tư từ hạ tầng kinh tế sang hạ tầng xã hội và phát triển con người) và tỉnh Đồng Nai (chuẩn hóa hành lang pháp lý, kiện toàn bộ máy Sở KH&ĐT, Sở Tài chính, Sở Xây dựng). Từ đó, rút ra 5 bài học cho Thái Bình về hoàn thiện thể chế, lựa chọn thứ tự ưu tiên, nâng cao chất lượng kế hoạch hóa trung hạn và chú trọng đầu tư hạ tầng xã hội.

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư công tỉnh Thái Bình giai đoạn 2016-2020

Chương 2 phản ánh bức tranh thực tế về tình hình kinh tế - xã hội và công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Bình:

1. Bối cảnh kinh tế - xã hội địa phương (2016 - 2020):

  • Tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) tăng trưởng bình quân ước đạt 8,7%/năm, vượt chỉ tiêu Nghị quyết HĐND tỉnh.
  • Quy mô GRDP năm 2020 gấp 1,5 lần năm 2015.
  • Cơ cấu ngành: Công nghiệp - xây dựng tăng bình quân 9,11%/năm (giá trị sản xuất tăng trên 13,8%/năm); Dịch vụ tăng 9,97%/năm; Nông - lâm - thủy sản tăng bình quân 2,46%/năm (đạt giá trị sản xuất 54 triệu đồng/ha đất canh tác).
  • Kim ngạch xuất khẩu tăng trưởng mạnh từ 950 triệu USD (năm 2016) lên 2.300 triệu USD (năm 2020), đạt tốc độ tăng bình quân 18,6%/năm.
  • Tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2016 - 2020 ước đạt 235.500 tỷ đồng, gấp gần 2 lần giai đoạn 2011 - 2015 (tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước giảm dần, chiếm khoảng 9%).

2. Thực trạng dòng vốn và các dự án đầu tư công trọng điểm: Tổng vốn bố trí cho hoạt động đầu tư công tăng dần qua các năm, từ 15.689 tỷ đồng (năm 2016) lên 19.374 tỷ đồng (năm 2020). Dòng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đóng vai trò lớn, tăng từ mức khoảng 2.000 tỷ đồng (năm 2016) lên gần gấp đôi vào năm 2020. Vốn phân cấp cho UBND cấp huyện tăng từ 541,86 tỷ đồng lên 1.326,45 tỷ đồng.

Tiêu chí nguồn vốn / Dự án Năm 2016 Năm 2020 Ghi chú / Đặc điểm nổi bật
Tổng nguồn vốn đầu tư công 15.689 tỷ đồng 19.374 tỷ đồng Tăng trưởng đều qua các năm
Vốn đối ứng dự án ODA 1.280,15 tỷ đồng 855,50 tỷ đồng Dao động theo tiến độ từng dự án
Vốn phân cấp quận/huyện 541,86 tỷ đồng 1.326,45 tỷ đồng Tăng cường phân cấp về cơ sở
Dự án tuyến đường bộ ven biển QĐ 2344/QĐ-UBND (18/9/2018) Lũy kế bố trí 1.240,6 tỷ đ Dài 34,42 km, chuẩn cấp III, BOT, tổng mức 3.872 tỷ đ
Khu kinh tế Thái Bình Quyết định thành lập của TTg Diện tích >30.583 ha Chấp thuận tài trợ quy hoạch 1/2.000 cho 26 phân khu
KCN chuyên nông nghiệp Thaco Triển khai tại huyện Quỳnh Phụ Hoàn thành hạ tầng cơ bản San nền, giao thông, cấp điện, trạm xử lý nước thải

3. Thực trạng bộ máy và quy trình quản lý nhà nước:

  • Bộ máy quản lý: Cơ cấu gồm HĐND tỉnh, UBND tỉnh, Sở KH&ĐT, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Kho bạc Nhà nước tỉnh, Thanh tra tỉnh, Ban Quản lý dự án ĐTXD tỉnh và UBND các huyện/thành phố. Bộ máy đã từng bước được chuyên môn hóa nhưng mối quan hệ phối hợp liên ngành giữa Kế hoạch & Đầu tư - Tài chính - Kho bạc Nhà nước vẫn còn khe hở, thiếu đồng bộ và chồng chéo chức năng.
  • Công tác ban hành và thực thi văn bản: Số lượng VBQPPL do UBND tỉnh ban hành riêng về đầu tư công còn rất ít (chỉ 04 văn bản trong cả giai đoạn, gồm Chỉ thị 12/2016/CT-UBND, Quyết định 66/2016/QĐ-UBND, Quyết định 15/2017/QĐ-UBND sửa đổi bởi Quyết định 30/2018/QĐ-UBND). Việc triển khai các văn bản của Trung ương còn chậm; việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2020 - 2025 theo Chỉ thị 24/CT-UBND và Hướng dẫn số 7814/SKHĐT-TH đến quý 1/2021 vẫn chưa hoàn thành.
  • Hạn chế trong quản lý dự án: Xác định thứ tự ưu tiên chưa rõ ràng, bố trí quá nhiều mũi nhọn dẫn đến phân tán nguồn lực; có sự chênh lệch giữa ưu tiên định hướng và khả năng cân đối vốn thực tế; tình trạng lợi ích cục bộ giữa các sở ngành, địa phương; khâu sàng lọc dự án ban đầu mang tính hình thức.

Chương 3: Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với đầu tư công tỉnh Thái Bình

Dựa trên phân tích thực trạng và bối cảnh giai đoạn 2021 - 2025, tác giả đưa ra hệ thống các giải pháp đồng bộ:

  1. Kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý: Rà soát, phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm phối hợp giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng và Kho bạc Nhà nước; tinh gọn đầu mối quản lý dự án, nâng cao trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các Ban QLDA và UBND cấp huyện.
  2. Hoàn thiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Chủ động rà soát, ban hành các quy định chi tiết thuộc thẩm quyền của tỉnh để cụ thể hóa Luật Đầu tư công 2019; xây dựng các hướng dẫn định mức, đơn giá xây dựng cơ bản phù hợp với biến động thị trường.
  3. Đổi mới công tác lập chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư công: Khắc phục triệt để tình trạng chậm trễ trong lập kế hoạch trung hạn; siết chặt nguyên tắc bố trí vốn theo thứ tự ưu tiên rõ ràng (thanh toán nợ đọng XDCB, thu hồi vốn ứng trước, bố trí dự án chuyển tiếp rồi mới đến dự án khởi công mới); gắn kế hoạch đầu tư công với khả năng cân đối ngân sách địa phương.
  4. Chuẩn hóa công tác thẩm định và cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư: Nâng cao chất lượng sàng lọc dự án từ bước đề xuất chủ trương; thẩm định chặt chẽ sự phù hợp quy hoạch, hiệu quả kinh tế - xã hội, tác động môi trường và năng lực tài chính của chủ đầu tư.
  5. Nâng cao hiệu quả phê duyệt kế hoạch và thực hiện đấu thầu: Đẩy mạnh đấu thầu công khai qua mạng, giảm tối đa việc chỉ định thầu; kiểm soát chặt chẽ quy trình chấm thầu, loại bỏ tình trạng thông thầu hoặc lựa chọn nhà thầu không đủ năng lực làm kéo dài tiến độ.
  6. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát đầu tư: Thực hiện nghiêm quy trình giám sát và đánh giá đầu tư định kỳ; tăng cường kiểm tra hiện trường, phát hiện và xử lý dứt điểm các vướng mắc trong giải phóng mặt bằng, kiểm soát thất thoát, lãng phí.
  7. Đẩy mạnh công tác tạm ứng, thanh toán, quyết toán vốn ngân sách: Kiểm soát chặt chẽ hồ sơ thanh toán qua Kho bạc Nhà nước, đẩy nhanh tiến độ giải ngân nguồn vốn đầu tư công hằng năm, tập trung xử lý dứt điểm tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và chậm quyết toán dự án hoàn thành.
  8. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực: Bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ về quản lý dự án, đấu thầu, thẩm định tài chính cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác đầu tư công; đề cao đạo đức công vụ và kỷ luật hành chính.

Kết quả và đóng góp

  • Hệ thống hóa số liệu thực tiễn: Khóa luận cung cấp chuỗi dữ liệu định lượng cụ thể về quy mô vốn đầu tư công, cơ cấu nguồn vốn (ODA, ngân sách tập trung, vốn phân cấp huyện), tốc độ tăng trưởng GRDP (8,7%/năm) và tiến độ các công trình hạ tầng then chốt của tỉnh Thái Bình (Tuyến đường bộ ven biển 3.872 tỷ đồng, Khu kinh tế 30.583 ha).
  • Chỉ rõ các nút thắt hành chính: Luận văn đã phân tích thẳng thắn các tồn tại trong công tác quản lý tại địa phương như việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, sự phối hợp liên ngành chưa chặt chẽ và sự chậm trễ trong việc hoàn thiện kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2020 - 2025.
  • Hệ thống giải pháp cụ thể: Đề xuất được 8 nhóm giải pháp toàn diện bao quát từ khâu tổ chức bộ máy, hoàn thiện thể chế, kế hoạch hóa, thẩm định, đấu thầu, thanh tra giám sát đến giải ngân quyết toán vốn ngân sách.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu chủ yếu khai thác dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo hành chính của cơ quan nhà nước; chưa kết hợp khảo sát định lượng chuyên sâu (phiếu điều tra xã hội học) về mức độ hài lòng của người dân hoặc các doanh nghiệp chịu tác động trực tiếp từ các dự án đầu tư công.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu đánh giá hiệu quả sau đầu tư (đánh giá tác động kinh tế - xã hội lâu dài) của các công trình hạ tầng quy mô lớn khi đưa vào vận hành, đặc biệt là hạ tầng Khu kinh tế Thái Bình và tuyến đường bộ ven biển.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng tham khảo: Sinh viên, học viên cao học các ngành Kinh tế Đầu tư, Quản lý Kinh tế, Quản trị Công, Tài chính Công; cán bộ, công chức đang công tác tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Ban Quản lý dự án các địa phương.
  • Nội dung giá trị: Khung lý thuyết chi tiết về 9 công cụ, 6 nguyên tắc và quy trình 6 bước trong các nghiệp vụ quản lý nhà nước về đầu tư công cấp tỉnh; phương pháp đánh giá thực trạng giải ngân và phân cấp quản lý đầu tư tại địa phương thuần nông đang trong quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế.

Câu hỏi thường gặp

1. Tác giả khóa luận này là ai và nghiên cứu được bảo vệ tại cơ sở đào tạo nào?
Khóa luận do sinh viên Mai Công Hùng (MSV: 11171907, Lớp Kinh tế Đầu tư 59C, Khoa Đầu tư) thực hiện dưới sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Thị Ái Liên tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, hoàn thành vào tháng 3 năm 2021.

2. Quy mô nguồn vốn đầu tư công tại tỉnh Thái Bình giai đoạn 2016 - 2020 biến động như thế nào?
Tổng nguồn vốn đầu tư công của tỉnh tăng dần qua các năm, từ mức 15.689 tỷ đồng năm 2016 lên 19.374 tỷ đồng năm 2020, trong đó vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn phân cấp cho cấp huyện ghi nhận mức tăng trưởng rõ rệt.

3. Dự án hạ tầng giao thông trọng điểm nào được phân tích chi tiết trong khóa luận?
Dự án đầu tư xây dựng tuyến đường bộ ven biển tỉnh Thái Bình theo Quyết định số 2344/QĐ-UBND ngày 18/9/2018. Tuyến đường có chiều dài 34,42 km, xây dựng theo hình thức BOT, tiêu chuẩn đường cấp III đồng bằng, tổng mức đầu tư 3.872 tỷ đồng (ngân sách trung ương 1.100 tỷ đồng, ngân sách địa phương và nguồn khác đảm nhận phần còn lại).

4. Những hạn chế lớn nhất trong quản lý nhà nước về đầu tư công tại Thái Bình được tác giả chỉ ra là gì?
Các hạn chế gồm: Thứ tự ưu tiên dự án chưa rõ ràng, đầu tư dàn trải nhiều mũi nhọn; sự phối hợp giữa Sở KH&ĐT, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước chưa đồng bộ; số lượng VBQPPL ban hành ít; khâu thẩm định sàng lọc ban đầu còn hình thức; và tiến độ lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2020 - 2025 bị chậm so với yêu cầu.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Mai Công Hùng là công trình nghiên cứu nghiêm túc, bám sát thực tiễn quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Thái Bình giai đoạn 2016 - 2020. Tác giả đã hệ thống hóa đầy đủ cơ sở lý luận, phân tích sâu sắc các dữ liệu thực tế về nguồn vốn, bộ máy và quy trình điều hành dự án công tại địa phương. Các giải pháp đề xuất cho giai đoạn 2021 - 2025 có tính khả thi cao, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững cho tỉnh Thái Bình.