Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý của quản lý Nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về công chứng Chương 2. Thực trạng quản lý Nhà nước của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về công chứng và giải pháp hoàn thiện 11 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH VỀ CÔNG CHỨNG 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và ý nghĩa của quản lý Nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về công chứng 1.
Khái ni m công ch ng và khái ni m quản lý Nhà ớc của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về công ch ng Công chứng là nghề xuất hiện cách đây hàng ngàn năm ở Hy Lạp, Ai Cập, đặc biệt là ở La Mã với vai trò ghi chép, soạn thảo văn bản và làm chứng (dịch vụ văn tự). Khởi đầu công chứng là một nghề tự do trong xã hội, phục vụ cho nhu cầu tự nhiên, tự bảo vệ của dân chúng khi thiết lập các văn tự, khế ước1. Notaire2 trong tiếng Pháp có gốc La-tinh alf Notarius, có nghĩa là viết, ghi chép; vậy Notaire là người viết hoặc người lập các văn bản. Trước đây, ở Việt Nam trong thời Pháp thuộc (và dưới thời ngụy quyền Sài Gòn) dùng từ “chưởng khế” thay cho Notaire.
Chưởng khế có nghĩa là người giữ các văn bản. Danh từ “công chứng”3 được chính thức sử dụng từ sau khi thành lập nước (năm 1945). Theo đó, “Công chứng” là việc những người được nhà nước bổ nhiệm để đứng ra lập các chứng thư đơn phương hoặc hợp đồng của các công dân (hoặc tổ chức), mà pháp luật bắt buộc phải công chứng; để các chứng thư đơn phương, hợp đồng đó có giá trị chứng cứ cao hơn so với các chứng thư, hợp đồng do họ tự lập ra mà không có công chứng (tự chứng thư); đồng thời để những người có trách nhiệm, đáng tin cậy cất giữ, bảo quản (chứng cứ) đó, để bất cứ khi nào cần thiết sẽ xuất trình ra trước các cơ quan có thẩm quyền hoặc đưa ra trước công dân (tổ chức) khác có liên quan, như một bằng chứng không thể chối cãi, không thể phản bác được (công chứng được hiểu là một nghề/chức danh)4. 1 Lê Thị Kim Oanh (2020), Quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh về công chứng từ thực tiễn tỉnh Phú Yên, Trà Vinh.
2 Notarie - tiếng Pháp, Notary - tiếng Anh, Notariat - tiếng Đức, Hottapiat - tiếng Nga, đề có gốc La tinh là Notarius, có nghĩa là Viết, ghi chép. 3 Trong Nghị định ngày 01/10/1045 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa bổ nhiệm ông Vũ Quý Vĩ làm Công chứng tại Hà Nội. 4 Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2019), Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hoạt động luật sư, công chứng và giám định tư pháp đến năm 2030, Hà Nội. 12 Tuy chức năng, mục đích như nhau, nhưng nếu xét về những khía cạnh cụ thể như quan niệm về các việc công chứng, về ý nghĩa pháp lý của văn bản công chứng, về tổ chức công chứng, thì trên thế giới hiện nay có hai trường phái công chứng.
- Trường phái công chứng của các nước hệ thống dân luật (Civil law) bao gồm các nước lục địa châu Âu, châu Phi và một số nước chịu ảnh hưởng của hệ thống luật La tinh, có những đặc điểm nổi bật sau đây: (1) Nội dung, trình tự, thủ tục công chứng được quy định cụ thể và chặt chẽ; (2) Phạm vi các việc công chứng được pháp luật giới hạn (theo việc cụ thể hoặc theo nhóm việc); (3) Ý nghĩa pháp lý của văn bản công chứng rất cao. Nếu không có kiện cáo về khách quan, đúng đắn của công chứng viên khi lập văn bản công chứng, thì hợp đồng được coi như một phán quyết của Tòa án, buộc các bên phải thi hành. Bởi vậy người ta gọi công chứng viên là “Thẩm phán về hợp đồng”. (4) Công chứng viên là công chứng do Nhà nước bổ nhiệm.
Tuy vậy, tổ chức công chứng có thể là cơ quan Nhà nước, có thể là tổ chức hành nghề tư do, do đó công chứng viên có thể là viên chức trong bộ máy nhà nước, có thể là người được Nhà nước bổ nhiệm nhưng hành nghề tự do (không phải là viên chức Nhà nước). Trong cả hai trường hợp công chứng viên đều phải hoạt động chuyên trách, không được kiêm nhiệm. - Trường phái công chứng của các nước theo thông luật (common law). Do ảnh hưởng của hệ thống luật tập quán và án lệ, nên công chứng ở các nước này cũng mang tính chất mềm dẻo, linh hoạt hơn, với những đặc điểm nổi bật sau đây: (1) Pháp luật không quy định chi tiết, chặt chẽ về công chứng; (2) Các việc công chứng không bó hẹp trong một phạm vi rõ ràng; (3) Văn bản công chứng chỉ có giá trị là chứng cứ, chứ không có hiệu lực buộc các người có liên quan phải thực hiện; (4) Công chứng là một nghề tự do hoàn toàn, tương tự như nghề luật sư; luật sư có thể vừa là công chứng viên.5 Ở Việt Nam, chế định công chứng do Pháp áp dụng ở Việt Nam từ rất sớm và tập trung chủ yếu ở Sài Gòn (khoảng từ năm 1858 đến 1954).
Các công chứng viên chủ yếu là người Pháp, với nhiệm vụ chính là công chứng hợp đồng mua bán bất động sản ở Pháp. 5 Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2019), tlđd. 13 Sau khi Cách mạng tháng Tám thành công và thiết lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm 1945, với việc Hồ Chủ tịch ban hành Sắc lệnh số 59/SL ngày 15/11/1945 về việc ấn định thể lệ thị thực các giấy tờ và Sắc lệnh số 85/SL ngày 29/02/1952 quy định thể lệ trước bạ về việc mua, bán, cho, đổi nhà cửa, ruộng đất đã chính thức đặt nền móng cho hoạt động công chứng, chứng thực ở nước ta.6 Trong thời kỳ đầu đất nước bước vào giai đoạn đổi mới, hoạt động công chứng, chứng thực của nước ta được kiện toàn và phát triển với sự ra đời của các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động công chứng, cụ thể: - Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 của Bộ Tư pháp hướng dẫn công tác công chứng nhà nước mang ý nghĩa đặc biệt quan trọng, khai sinh ra hệ thống công chứng Nhà nước ở Việt Nam - công chứng Nhà nước được xác định là một hoạt động của Nhà nước với mục đích giúp các công dân, cơ quan, tổ chức lập và xác nhận các văn bản, sự kiện có ý nghĩa pháp lý, hợp pháp hóa các văn bản, sự kiện đó, làm cho các văn bản, sự kiện đó có hiệu lực thực hiện. - Thực hiện sự nghiệp đổi mới toàn diện, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII (năm 1991) với cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời lỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội và chiến lược kinh tế - xã hội đã vạch ra những định hướng lớn về kinh tế, tiếp tục phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Với đường lối đổi mới của Đảng, ngày 27/2/1991 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 45/HĐBT về tổ chức và hoạt động công chứng Nhà nước, đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo giá trị pháp lý của các văn bản pháp luật về công chứng. Theo Nghị định này thì “Phòng Công chứng Nhà nước là cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng ở Ngân hàng, có con dấu mang hình quốc huy”, theo đó, mỗi tỉnh sẽ có ít nhất một phòng công chứng riêng. Ở các huyện, thị xã nơi chưa có Phòng công chứng nhà nước, UBND huyện, thị xã được thực hiện một số việc công chứng7. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của cơ chế kinh tế thị trường ở nước ta, nhu cầu về giao kết dân sự, hợp đồng kinh tế… của các tổ chức, cá nhân ngày càng tăng và có nhiều thay đổi liên quan đến hoạt động công chứng và Nghị định 45/HĐBT không còn đáp ứng được.
6 Lê Thị Kim Oanh (2020), tlđd. 7 Điều 20 Nghị định số 45/HĐBT ngày 27/2/1991 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành về tổ chức và hoạt động công chứng Nhà nước 14 - Ngày 18/5/1996, Chính phủ ban hành Nghị định số 31/CP về tổ chức và hoạt động công chứng nhà nước thay thế cho Nghị định số 45/HĐBT, theo đó, Phòng công chứng thuộc Sở Tư pháp nhằm chuyên môn hóa hoạt động công chứng và giảm tình trạng quá tải cho UBND; mặt khác, khái niệm công chứng cũng được xác định như khái niệm công chứng nhà nước được quy định tại Nghị định số 45/HĐBT nhưng bổ sung thêm quy định loại trừ giá trị chứng cứ của hợp đồng, giấy tờ đã được công chứng nhà nước chứng nhận hoặc UBND cấp có thẩm quyền chứng thực khi bị Tòa án tuyên bố vô hiệu. - Do nhu cầu giao kết hợp đồng, giao dịch ngày càng phong phú, đa dạng về số lượng cũng như lĩnh vực giao kết, nên Nghị định 31/CP đã bộc lộ nhiều điểm bất cập. Do đó, ngày 08/12/2000, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 75/2000/NĐ-CP về công chứng, chứng thực.
Nghị định này quy định về phạm vi công chứng, chứng thực; tổ chức Phòng công chứng; nguyên tắc hoạt động; trình tự thủ tục thực hiện việc công chứng, chứng thực; công tác chứng thực của UBND cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và UBND cấp xã, phường, thị trấn. Điểm nổi bật của Nghị định số 75/2000/NĐ-CP là khái niệm công chứng mới được xác định khoa học hơn, rõ ràng hơn so với quan niệm chung của thế giới về công chứng và bước đầu có sự phân biệt giữa công chứng và chứng thực. Theo đó, công chứng là việc Phòng công chứng chứng nhận tính xác thực của hợp đồng được giao kết hoặc giao dịch khác được xác lập trong quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại và quan hệ xã hội khác và thực hiện các việc khác theo quy định của Nghị định số 75/2000/NĐ-CP. Tại khái niệm này, lần đầu tiên thuật ngữ pháp lý “công chứng” được sử dụng để thay thế cho thuật ngữ pháp lý “công chứng nhà nước” được sử dụng trong các văn bản pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực công chứng trước đó (thuật ngữ Phòng công chứng đã được sử dụng để thay thế cho thuật ngữ Phòng công chứng nhà nước, góp phần vào yêu cầu quan trọng trong việc xã hội hóa hoạt động công chứng ở nước ta); chủ thể của hoạt động công chứng là Phòng công chứng, không phải công chứng viên.