Luận án: Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo điều ước quốc tế về hợp tác lao động

• Tác giả: Nguyễn Thị Hương Lan
• Người hướng dẫn: PGS.TS Đinh Ngọc Vượng
• Trường học: Học viện Khoa học Xã hội
• Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
• Đề tài: Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ Luật học
• Năm xuất bản: 2021
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài

Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài là trách nhiệm hiến định của Nhà nước. Nghĩa vụ này được thể hiện qua hệ thống điều ước quốc tế về hợp tác lao động mà Việt Nam ký kết. Công dân ra nước ngoài lao động đối mặt nhiều rủi ro. Họ có thể bị vi phạm quyền lợi về lương, thời gian làm việc, điều kiện sống. Cơ chế bảo hộ dựa trên luật quốc tế và luật quốc gia. Điều ước quốc tế đặt nền tảng pháp lý cho hợp tác giữa các quốc gia. Các thỏa thuận song phương và đa phương quy định quyền, nghĩa vụ của bên liên quan. Nhà nước Việt Nam thực hiện bảo hộ qua cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự. Bảo hộ bao gồm tư vấn, hỗ trợ pháp lý, can thiệp khi cần thiết. Hệ thống pháp luật hiện hành đã bước đầu đáp ứng yêu cầu. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai vẫn tồn tại nhiều bất cập cần giải quyết.

1.1. Khái niệm và đặc điểm bảo hộ công dân theo điều ước quốc tế

Bảo hộ công dân là hoạt động của Nhà nước nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân khi ở nước ngoài. Theo điều ước quốc tế về hợp tác lao động, bảo hộ mang tính chất đa phương và song phương. Đặc điểm nổi bật là tính pháp lý ràng buộc giữa các quốc gia thành viên. Phạm vi bảo hộ bao gồm quyền được đối xử công bằng, quyền được hỗ trợ lãnh sự, quyền được bảo vệ khi gặp nguy hiểm. Cơ chế bảo hộ hoạt động dựa trên nguyên tắc có đi có lại giữa các bên ký kết.

1.2. Nhu cầu bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài hiện nay

Số lượng lao động Việt Nam ra nước ngoài làm việc tăng nhanh qua các năm. Đài Loan, Nhật Bản, Hàn Quốc là các thị trường tiếp nhận lớn. Nhu cầu bảo hộ phát sinh từ nhiều tình huống thực tế. Lao động bị bóc lột sức lao động, nợ lương, điều kiện làm việc khắc nghiệt. Một số trường hợp bị lừa đảo, buôn người. Rào cản ngôn ngữ và khác biệt văn hóa làm tăng khó khăn. Điều này đòi hỏi Nhà nước phải có cơ chế bảo hộ hiệu quả, kịp thời.

II. Phân tích điều kiện và biện pháp bảo hộ công dân theo pháp luật

Điều kiện bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài được quy định rõ trong điều ước quốc tế. Điều kiện tiên quyết là quốc tịch. Chỉ quốc gia có công dân mới có quyền tiến hành bảo hộ. Luật quốc tế cũng đặt ra điều kiện về hành vi vi phạm. Quốc gia tiếp nhận phải có hành vi vi phạm luật quốc tế trong đối xử với người nước ngoài. Điều kiện khác là người lao động phải sử dụng hết biện pháp cứu trợ tại nước sở tại. Đây là nguyên tắc kiệt dụng biện pháp nội bộ. Các biện pháp bảo hộ đa dạng về hình thức. Biện pháp tư vấn, cung cấp thông tin cho công dân là phổ biến. Biện pháp can thiệp ngoại giao được áp dụng khi có vi phạm nghiêm trọng. Biện pháp hỗ trợ pháp lý giúp công dân bảo vệ quyền lợi tại tòa án nước ngoài. Việc phối hợp giữa các quốc gia đóng vai trò quan trọng trong thực thi bảo hộ.

2.1. Điều kiện quốc tịch và điều kiện bổ sung trong bảo hộ lãnh sự

Quốc tịch là điều kiện cơ bản để được bảo hộ. Công dân phải chứng minh quốc tịch Việt Nam thông qua hộ chiếu hoặc giấy tờ hợp lệ. Điều kiện bổ sung bao gồm cư trú hợp pháp tại nước sở tại. Một số điều ước quy định thời gian cư trú tối thiểu. Trường hợp bảo hộ tại nước thứ ba, điều kiện phức tạp hơn. ASEAN đã ký Hướng dẫn trợ giúp lãnh sự năm 2018. Hướng dẫn này cho phép cơ quan đại diện nước này bảo hộ công dân nước kia tại nước thứ ba. Điều kiện là nước cần bảo hộ không có cơ quan đại diện tại đó.

2.2. Các biện pháp bảo hộ công dân trong thực tiễn hợp tác lao động

Biện pháp bảo hộ được chia thành biện pháp phòng ngừa và biện pháp xử lý. Biện pháp phòng ngừa gồm tuyên truyền, giáo dục pháp luật cho người lao động trước khi xuất cảnh. Cung cấp thông tin về quyền lợi, nghĩa vụ và quy định tại nước sở tại. Biện pháp xử lý bao gồm can thiệp ngoại giao khi có vi phạm. Hỗ trợ pháp lý cho công dân khởi kiện tại tòa án nước ngoài. Đòi bồi thường thiệt hại từ phía vi phạm. Biện pháp khẩn cấp là sơ tán công dân khi gặp nguy hiểm tính mạng. Phối hợp quốc tế là yếu tố quyết định hiệu quả các biện pháp.

III. Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân theo điều ước quốc tế

Hoàn thiện hệ thống pháp luật là giải pháp then chốt. Cần sửa đổi Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Bổ sung quy định cụ thể về bảo hộ trong điều ước quốc tế. Nâng cao năng lực của cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự. Đào tạo cán bộ có chuyên môn về bảo hộ công dân. Tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực lao động. Đàm phán ký kết thêm điều ước song phương với các nước tiếp nhận lao động. Xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành trong nước. Kết nối giữa Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động và các cơ quan liên quan. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý lao động xuất cảnh. Xây dựng cơ sở dữ liệu về lao động ở nước ngoài. Nâng cao ý thức pháp luật cho người lao động trước khi xuất cảnh. Đào tạo kỹ năng cần thích nghi văn hóa, ngôn ngữ.

3.1. Hoàn thiện cơ chế pháp lý và tăng cường hợp tác đa phương

Hoàn thiện pháp luật quốc gia là ưu tiên hàng đầu. Cần rà soát, sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan. Bổ sung quy định về trách nhiệm bồi thường khi vi phạm. Tăng cường hợp tác đa phương trong khuôn khổ ASEAN, ILO. Ký kết thêm điều ước song phương với thị trường lao động mới. Thiết lập cơ chế chia sẻ thông tin giữa các quốc gia. Xây dựng tiêu chuẩn tối thiểu về bảo vệ quyền lợi lao động. Đồng bộ hóa quy định quốc tế và quốc gia để đảm bảo tính thống nhất.

3.2. Nâng cao năng lực thực thi và vai trò của các chủ thể bảo hộ

Nâng cao năng lực cho cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự. Đào tạo cán bộ chuyên trách về bảo hộ công dân. Tăng biên chế và kinh phí cho công tác bảo hộ. Phát huy vai trò của tổ chức đại diện người lao động. Nâng cao năng lực cho doanh nghiệp xuất khẩu lao động. Xây dựng mạng lưới hỗ trợ công dân tại nước ngoài.Ứng dụng công nghệ trong tiếp nhận và xử lý thông tin. Thiết lập đường dây nóng hỗ trợ công dân 24/7.

IV. Kết luận và ứng dụng thực tiễn của luận án tiến sĩ

Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về bảo hộ công dân. Phân tích toàn diện thực trạng bảo hộ theo điều ước quốc tế. Đánh giá ưu điểm và hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành. Đề xuất giải pháp hoàn thiện trên nhiều phương diện. Về ý nghĩa lý luận, luận án đóng góp vào kho tàng tri thức pháp luật. Làm sáng tỏ khái niệm, nguyên tắc bảo hộ công dân theo luật quốc tế. So sánh kinh nghiệm quốc tế với thực tiễn Việt Nam. Về ý nghĩa thực tiễn, luận án cung cấp cơ sở cho hoạch định chính sách. Góp phần nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân ở nước ngoài. Kết quả nghiên cứu có thể áp dụng cho đào tạo luật học. Làm tài liệu tham khảo cho nghiên cứu liên quan. Luận án mở ra hướng nghiên cứu mới về bảo hộ quyền con người trong bối cảnh toàn cầu hóa lao động.

4.1. Đóng góp lý luận về bảo hộ công dân theo luật quốc tế

Luận án hệ thống hóa lý luận về bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài. Làm rõ khái niệm, bản chất, đặc điểm của hoạt động bảo hộ. Phân tích mối quan hệ giữa luật quốc tế và luật quốc gia. Xác định nguyên tắc áp dụng điều ước quốc tế trong bảo hộ công dân. So sánh mô hình bảo hộ của các quốc gia khác nhau. Đánh giá tính hiệu quả của từng mô hình trong thực tiễn. Đóng góp vào việc xây dựng lý luận chung về bảo hộ công dân.

4.2. Ứng dụng thực tiễn và đề xuất hướng phát triển

Kết quả luận án áp dụng trong hoàn thiện hệ thống pháp luật. Cung cấp cơ sở khoa học cho việc sửa đổi Luật Người lao động đi làm việc ở nước ngoài. Hỗ trợ công tác đào tạo cán bộ ngoại giao, lãnh sự. Làm tài liệu giảng dạy tại các trường luật. Góp phần nâng cao nhận thức xã hội về quyền lợi lao động. Đề xuất hướng nghiên cứu tiếp theo về bảo hộ trong bối cảnh chuyển đổi số. Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang bảo hộ lao động di cư trong ASEAN.

Trích đoạn nội dung tài liệu

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HƯƠNG LAN BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG Ngành: Luật Hiến phápvà Luật Hành chính Mã số: 9.02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1: PGS.TS ĐINH NGỌC VƯỢNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 2: PGS. LÊ MAI THANH Hà Nội, năm 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, dẫn chứng sử dụng phân tích trong luận án có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận án do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn của Việt Nam. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác. Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hương Lan 2 LỜI CẢM ƠN Trân trọng cảm ơn thày giáo, cô giáo hướng dẫn, các thày cô giáo trong Khoa Luật, Học viện Khoa học xã hội đã tạo những điều kiện tốt nhất để tác giả thực hiện luận án này. Đặc biệt, Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành nhất đến các chuyên gia, các cơ quan mà tác giả có điều kiện gặp gỡ, trao đổi trong các lĩnh vực liên quan, đã đóng góp những thông tin vô cùng quý báu và những ý kiến xác đáng, để tác giả có thể hoàn thành nghiên cứu này. Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hương Lan 3 MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU . Tính cấp thiết của đề tài . Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án . Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án . Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu của luận án . Đóng góp mới về khoa học của luận án . Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án . Kết cấu của luận án. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN VÀ CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ĐẶT RA . Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án . Những vấn đề đã nghiên cứu liên quan đến luận án và những vấn đề đặt ra đối với luận án . Câu hỏi nghiên cứu, giả thiết nghiên cứu . NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG . Khái niệm, đặc điểm và nhu cầu bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . Điều kiện và các biện pháp bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . Nội dung bảo hộ công dân đi làm viêc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . Cơ sở pháp lý và cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . THỰC TRẠNG BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG . Thực tiễn đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động và nhu cầu bảo hộ . Thực trạng pháp luật về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . Thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . Đánh giá chung . QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG . Quan điểm nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động . 149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO . 160 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ . 170 5 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BHCD Bảo hộ công dân BHLS Bảo hộ lãnh sự BHNG Bảo hộ ngoại giao Bộ LĐTB&XH Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội ĐUQTVHTLĐ Điều ước quốc tế về hợp tác lao động HRBA Human Rights–Based Approach (Tiếp cận dựa trên quyền) ILO Tổ chức Lao động quốc tế IOM Tổ chức Di dân quốc tế UBVNVNONN Uỷ ban về người Việt Nam ở nước ngoài UNHCR Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị nạn UNWOMEN Quỹ phát triển phụ nữ Liên hiệp quốc XHCN Xã hội chủ nghĩa XKLĐ Xuất khẩu lao động 6 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Bảo hộ công dân (BHCD) nói chung và BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động (ĐƯQTVHTLĐ) nói riêng là nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi Nhà nước đối với công dân của quốc gia mình. Công dân có quyền được Nhà nước bảo hộ khi cư trú trên lãnh thổ nước mình cũng như khi họ cư trú ở nước ngoài. Đây là một trong những quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân. Cơ sở pháp lý BHCD đi làm việc ở nước ngoài là pháp luật quốc gia cũng như pháp luật quốc tế quy định về vấn đề này. Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, bên cạnh việc ghi nhận rõ hơn, cụ thể hơn về quyền con người, quyền công dân: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”[3; Khoản 1 Điều 14], còn trực tiếp khẳng định: “công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ” [3; Khoản 3 Điều 17]. Ở nước ta, qua 35 năm Đổi mới, cùng với chính sách mở cửa tích cực và chủ động, việc di cư ra nước ngoài lao động của công dân Việt Nam tăng lên nhanh chóng. Theo số liệu tổng hợp từ các doanh nghiệp, giai đoạn 2010 - 2017, cả nước đã có 821.862 người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, trong đó có 527.930 lao động nam, chiếm 64,2% và 293.932 lao động nữ, chiếm 35,8%. Số lao động nữ tham gia đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng ngày càng tăng, năm 2017 lên tới 39,58% [98; tr. Công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài đã góp phần tích cực cho công cuộc phát triển kinh tế của chính gia đình họ và đất nước. Hàng năm, nguồn kiều hối gửi về trong nước đều gia tăng. Riêng năm 2020, theo Ngân hàng Thế giới, kiều hối về Việt Nam đạt 15,686 tỉ USD, tương đương 5,8% GDP. Việt Nam là một trong 10 quốc gia có lượng kiều hối cao nhất trên thế giới[118]. Ngoài việc nâng cao thu nhập cho bản thân và gia đình, người lao động đi làm việc ở nước ngoài được nâng cao tay nghề, tự tích lũy được kinh nghiệm làm việc, kỹ năng nghề nghiệp, ý thức tổ chức kỷ luật, trình độ 7 ngoại ngữ, thái độ và quan điểm về bình đẳng giới. “Đáng quan tâm hơn là có tới 90% người lao động đi làm việc ở nước ngoài trở về đã có thái độ quan tâm hơn tới việc bảo tồn văn hóa và lối sống tốt đẹp của người Việt Nam” [22]. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, công dân Việt Nam đi làm việc tại nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ vẫn phải đối mặt với những rủi ro như: sự bất ổn về tình hình chính trị, thiên tai, dịch bệnh. ở các nước sở tại; làm việc trong môi trường độc hại, nguy hiểm, có trường hợp bị đánh đập, bóc lột sức lao động hoặc lạm dụng.; bị trả lương không tương xứng, bị phân biệt đối xử về lương so với người lao động ở nước sở tại, có nhiều vấn đề pháp lý phát sinh cần có sự bảo hộ từ Nhà nước. Bên cạnh đó, sự khác biệt về trình độ văn hóa, hạn chế về ngôn ngữ, kỹ năng nghề chưa được đào tạo bài bản, chưa nắm chắc luật pháp, phong tục của nước sở tại… là những rào cản khiến lao động Việt Nam cần được nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của họ ở nước ngoài. Công dân Việt Nam ở bất cứ đâu cũng có nhu cầu được Nhà nước bảo hộ nhưng đối với công dân Việt Nam ở nước ngoài – nhóm yếu thế so với công dân nước sở tại thì nhu cầu này ngày càng gia tăng. Việc bảo hộ kịp thời từ phía nhà nước sẽ giúp cho người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài yên tâm làm việc cũng như có những đóng góp cho quê hương. Trong những năm qua, công tác BHCD luôn được Đảng và Nhà nước ta chú trọng, quan tâm thực hiện và đạt được những kết quả quan trọng. Chỉ tính riêng năm 2017, các cơ quan đại diện đã bảo hộ cho 8.024 công dân Việt Nam ở nước ngoài (tăng 26% so với 2016) [37]. Bên cạnh đó, tại nhiều nước trên thế giới như Mexico, Zimbabwe, Pháp, Tây Ban Nha, Mỹ, Ai Cập, Qatar, Trung Quốc, Nhật Bản. cũng xảy ra nhiều tình huống khủng hoảng (động đất, khủng bố, hỏa hoạn tai nạn, sóng thần quy mô lớn,.) có số người thương vong lớn được Bộ Ngoại giao nhiều lần chỉ đạo các cơ quan đại diện có liên quan triển khai các biện pháp ứng phó khủng hoảng, thực hiện công tác tìm kiếm, hỗ trợ công dân Việt Nam bị ảnh hưởng. Năm 2018, Việt Nam đã thực hiện các biện pháp bảo hộ đối với 10.378 công dân gặp khó khăn hoạn nạn ở nước ngoài, tăng 2.354 trường hợp (tương đương 22%) so với năm trước[38]. 8 Mặc dù đạt được những kết quả rất đáng khích lệ như vậy nhưng thời gian qua, công tác BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài nói riêng cũng còn gặp nhiều khó khăn, hiệu quả chưa cao. Một trong những rào cản đó là nhân lực và kinh phí cho công tác bảo hộ công dân. Trên thế giới có hơn 200 quốc gia, vùng lãnh thổ, nhưng chỉ có 96 Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài thực hiện công tác lãnh sự và bảo hộ công dân [105]. Nhiều cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài kiêm nhiệm một số nước, trong khi mỗi cơ quan chỉ có 5-7 cán bộ, mỗi cán bộ phải thực hiện nhiều chức năng khác (chính trị, đối ngoại, kinh tế, thương mại, báo chí, tuyên truyền…).