CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1 Lý luận chung về chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện 1.1 Các khái niệm có liên quan 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước và chi Ngân sách nhà nước a. Ngân sách nhà nước Trong hệ thống tài chính thống nhất Ngân sách nhà nước (NSNN) là khâu tài chính tập chung giữ vai trò chủ đạo. Đồng thời, NSNN là khâu tài chính được hình thành từ rất sớm và gắn với sự tồn tại và phát triển của hệ thống qúản lý nhà nước và nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ.
Hiện nay, thuật ngữ “Ngân sách nhà nước”được sử dụng rộng rãi trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội ở các quốc gia. Tuy nhiên, quan niệm về NSNN còn nhiều điểm chưa thực sự thống nhất. Theo Từ điển Bách khoa toàn thư về kinh tế của Pháp: “Ngân sách là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị công) hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội) được dự kiến và cho phép” [12, tr. Trong khi đó, Bộ tài chính Pháp định nghĩa: “Ngân sách là văn kiện trong đó các khoản thu, và các khoản chi hàng năm của Nhà nước được dự kiến và cho phép, là toàn bộ các tài khoản phản ánh tất cả các nguồn thu và tất cả các nhiệm vụ chi của Nhà nước trong một năm dân sự: là toàn bộ các tài khoản phận ánh hạn mức kinh phí của một bộ trong một năm dân sự” [12, tr.
Theo Đại từ điển bách khoa toàn thư của Nga định nghĩa “Ngân sách là bảng liệt kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước được lập ra cho một thời gian nhất định. Bản chất của NSNN từng nước được xác định bởi chế độ kinh tế xã hội, bản chất và chức năng của Nhà nước” [12, tr. Tại Việt Nam, cũng có nhiều khái niệm về NSNN. Theo giáo trình Quản lý thu Ngân sách nhà nước (2013) của Học viện Tài chính: “NSNN là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử.
NSNN được đặc trưng bằng sự vận động gắn liền với quá 6 trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước trên cơ sở luật định. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu” Theo Khoản 14, Điều 04, Luật Ngân sách Nhà nước (83/2015/QH13) thông qua tại kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 25 tháng 6 năm 2015.: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đế bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [5, tr. Các quan điểm trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có nhân tố họp lý của chúng song chưa đầy đủ. Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng nhưng NSNN là hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước, nó là một bộ phận quan trọng cấu thành tài chính Nhà nước.
Vì vậy, khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. Về mặt hình thức, hoạt động của NSNN được biểu hiện dưới hình thức của các khoản thu và chi tài chính của Nhà nước ở các lĩnh vực kinh tể, văn hóa, xã hội. Các khoản thu, chi này được tổng hợp trong một bảng dự toán thu - chi tài chính được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Trong đó, với các khoản thu mang tính chất bắt buộc (thuế, phí, lệ phí.) của NSNN là một bộ phận các nguồn tài chính chủ yểu được tạo ra thông qua việc phân phối thu nhập quốc dân, được tạo ra trong các hoạt động kinh tế và các khoản chi cơ bản của Ngân sách mang tính chất cấp phát phục vụ cho sự nghiệp đầu tư phát triển và tiêu dùng của xã hội.
Do đó, về mặt hình thức có thể hiểu: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước có trong dự toán, đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (Quốc hội) và được thực hiện trong một năm để đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Về nội dung, NSNN là một quỹ tiền tệ với các khoản thu và các khoản chi của nó, NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 7 Về bản chất, NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Chi Ngân sách nhà nước Chi ngân sách một công cụ của chính sách tài chính quốc gia có tác động rất lớn đối với sự phát triển của nền kinh tế.
Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận theo các nguyên tắc nhất định. Theo đó, chi Ngân sách Nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ Ngân sách Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Chi Ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào Ngân sách Nhà nước và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, Chi Ngân sách Nhà nước là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.
Chi NSNN bao gồm hai giai đoạn kế tiếp nhau là quá trình phân phối và quá trình sử dụng. Việc phân biệt hai quá trình này trong chi tiêu NSNN có ý nghĩa quan trọng trong quản lý NSNN. Quá trình phân phối: là quá trình cấp phát kinh phí từ Ngân sách Nhà nước để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng; Quá trình phân phối được thực hiện trên dự toán và trên thực tế (chấp hành NSNN), dựa trên nhiều tiêu thức khác nhau như chức năng, nhiệm vụ, quy mô hoạt động, đặc điểm tự nhiên, xã hội. thể hiện cụ thể dưới dạng định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi ngân sách.
Quá trình sử dụng: là việc sử dụng phần quỹ ngân sách đã được phân phối của các đối tượng được hưởng thụ, hay còn gọi là quá trình thực hiện chi tiêu trực tiếp các khoản tiền của NSNN. NSNN được sử dụng ở các khâu tài chính Nhà nước trực tiếp, gián tiếp và các khâu tài chính khác phi Nhà nước. Hệ thống NSNN Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhầu tròng quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách [3, tr. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước ta hiện nay, hệ thống NSNN bao gồm NSTW và NSĐP.
Trong đó, NSĐP gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). NSNN VIỆT NAM Ngân sách TW Ngân sách ĐP Cán bộ, ngành trực thuộc Trung ương Ngân sách Tỉnh, Thành phố Ngân sách cấp Huyện Ngân sách xã Sơ đồ 1.
Tổ chức hệ thống NSNN 9 1. Khái niệm quản lý chi NSNN Quản lý là quá trình chỉ huy, lãnh đạo, tổ chức, tác động, kiểm tra, điều chỉnh của chủ thể quản lý đến đối tượng, khách thể quản lý nhằm làm cho đối tượng quản lý vận động theo ý đồ của chủ thể quản lý. Quan hệ chủ thể và đối tượng quản lý được xác định: - Nhà nước là chủ thể quản lý. Tuỳ theo tổ chức bộ máy của nền hành chính từng quốc gia, mỗi nước có các cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý NSNN phù hợp.
- Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi ngân sách trong năm tài khoá được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Như vậy, quản lý chi NSNN là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực NSNN nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước trong việc quản lý nhà nước, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng. Quá trình tác động và điều chỉnh của Nhà nước ở đây cần được hiểu: - Là quá trình vận dụng các chức năng Nhà nước để hoạch định chiến lược, kế hoạch, chính sách, chế độ liên quan đến chi của Nhà nước. - Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác động đến quá trình chi của Nhà nước phù hợp với yêu cầu khách quan cũng như điều kiện của đất nước trong từng thời kỳ.
- Là quá trình vận dụng các phương pháp thích họp thực hiện thanh tra, kiếm tra bảo đảm cho quá trình chi của Nhà nước đúng pháp luật, chống các hiện tượng tiêu cực. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý chi ngân sách Nhà nước là một mặt hoạt động của quản lý ngân sách Nhà nước. Chính vì vậy, quản lý chi ngân sách Nhà nước phải tuân thủ nguyên tắc chung của quản lý ngân sách Nhà nước. Theo Luật ngân sách Nhà nước (2015), quản lý chi NSNN phải đảm bảo một số nguyên tắc như sau: 10 - Chi ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước các cấp.