CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Khái niệm, đặc điểm, chức năng, nhiệm vụ của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 1. Khái niệm cán bộ, công chức và khái niệm cán bộ công chức cấp xã a) Khái niệm cán bộ Từ cán bộ xuất hiện trong đời sống xã hội nước ta khoảng mấy chục năm gần đây; được dùng phổ biến trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp. Trong suốt cuộc đời hoạt động cách mạng của mình, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn đặc biệt quan tâm đến công tác cán bộ.
Người đã khẳng định: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”, “Công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém” (Hồ Chí Minh Toàn tập, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội năm 2002, tập 5, trang 269 và 273). Và Người đã đưa ra khái niệm cán bộ là: “Cán bộ là cái dây chuyền của bộ máy. Nếu dây chuyền không tốt, không chạy thì động cơ dù có tốt, dù chạy toàn bộ máy cũng tê liệt. Cán bộ là những người đem chính sách của Chính phủ, của Đoàn thể thi hành trong nhân dân, nếu cán bộ dở thì chính sách hay cũng không thể thực hiện được”, (Sđd, tập 5, trang 54-55).
Năm 1998, Pháp lệnh Cán bộ, công chức ra đời, là văn bản pháp lý cao nhất của nước ta về cán bộ, công chức. Tuy nhiên, Pháp lệnh vẫn chưa phân biệt rạch ròi giữa khái niệm “cán bộ”, “công chức”. Phải đến khi Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, ngày 13 tháng 11 năm 2008 ra đời thì các khái niệm trên mới bước đầu phân biệt rõ ràng. Điều đó được quy định tại Điều 4 Luật Cán bộ, công chức 2008:“Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực 9 thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.” b) Khái niệm công chức Nhiều quốc gia quan niệm công chức là những nhân viên công tác, được hưởng lương từ ngân sách, bị quy định bởi quy chế hoặc luật công chức, là người làm việc trong hệ thống chính quyền nhà nước.
Công chức là một bộ phận rất quan trọng trong nền hành chính quốc gia. Tuy nhiên, do đặc điểm cấu trúc của hệ thống chính trị nước ta nên quan niệm về công chức ở Việt Nam cũng có đặc thù. Trong một số Nghị quyết của Đảng cũng như một số văn bản pháp quy, mặc dù chưa định nghĩa rõ ràng nhưng đã có đề cập đến khái niệm về công chức. Dưới Pháp lệnh là Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
Nghị định đã cụ thể hóa khái niệm: “Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công việc thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng”. Ở Pháp, theo từ điển Petit Larousse, năm 1992 công chức được định nghĩa như sau: Nhân viên của nhà nước được biên chế vào một công việc thường xuyên liên tục, trong một ngạch của thứ bậc hành chính, biên chế của một ngành công vụ. Theo điều 2 chương II của quy chế chung về công chức nhà nước của Pháp, năm 1994, khái niệm công chức được ấn định như sau: Công chức là những người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan ngoại biên hoặc trong 10 các công sở nhà nước. Trong những năm gần đây, có một khái niệm công chức được nhiều nhà nghiên cứu ở Pháp thừa nhận, đó là: Công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công.
Thực chất của quan niệm này là chỉ đội ngũ “công chức hành chính và công chức chuyên môn” trong các cơ quan và tổ chức nhà nước- đó là một đội ngũ ổn định, hoạt động thường xuyên, họ là những người cuối cùng tạo nên hiệu quả của bộ máy nhà nước. Ở Trung Quốc, theo Luật công chức được ban hành năm 2005, công chức được hiểu là những người công tác trong cơ quan của Nhà nước, của Mặt trận chính hiệp (như Mặt trận Tổ quốc của Việt Nam), tổ chức chính trị, trừ nhân viên phục vụ. Công chức nhà nước gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người được tuyển vào công chức và được bổ nhiệm vào các vị trí lãnh đạo. Các công chức này được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Luật công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp; Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Luật công chức.
Công chức nghiệp vụ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật (Theo báo cáo khảo sát chế độ công vụ Trung Quốc của Bộ Nội vụ năm 2006). Ở Anh, khái niệm công chức lần đầu tiên xuất hiện trong “Luật nghỉ hưu” năm 1859. Theo Luật này, công chức bao gồm: Những người do vua Anh trực tiếp bổ nhiệm hoặc được Ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ, cho phép tham gia công tác ở các cơ quan dân sự và những người được hưởng tiền lương cấp từ Ngân sách thống nhất của vương quốc hoặc từ các khoản được Quốc hội thông qua. Như vậy, ở Anh, “khái niệm công chức chỉ bao hàm những nhân viên công tác trong ngành hành chính- ví dụ như nội chính và ngoại giao”.
11 Nhìn chung, các nước trên thế giới có nhiều điểm chung cơ bản giống nhau trong quan niệm về công chức, mặt khác do truyền thống văn hóa, xã hội, do đặc điểm chính trị, kinh tế của mỗi nước có những điểm riêng. Cùng với sự phát triển của đất nước và nền hành chính nước nhà, khái niệm công chức đã dần được quy định cụ thể hơn, chi tiết hơn. Tuy nhiên, các khái niệm này vẫn chưa được phân định rõ ai là cán bộ, ai là công chức. Đến năm 2008, Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đã thông qua Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12.
Đây là bước tiến mới mang tính cách mạng về cải cách chế độ công vụ, công chức, thể chế hóa quan điểm, đường lối của Đảng về công tác cán bộ, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Điều 4, Khoản 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, xác định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan thuộc đơn vị Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị công lập) trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. c) Khái niệm cán bộ chính quyền cấp xã Theo quy định tại Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với CBCC cấp xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã đã nêu lên khái niệm: “Cán bộ chính quyền cấp xã là công dân 12 Việt Nam trong biên chế, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, gồm những người được bầu giữ chức vụ Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của hiến pháp và pháp luật, bảo đảm phát triển kinh tế- xã hội, ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn xã, phường, thị trấn”. - Cán bộ cấp xã có các chức vụ sau đây: + Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; + Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; + Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; + Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam; + Bí thư Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; + Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; + Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam; + Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
d) Khái niệm công chức cấp xã Khái niệm công chức cấp xã được quy định tại Khoản 3, Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức 2008 như sau: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Như vậy, công chức xã được tuyển dụng và phụ trách những lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ cụ thể tại UBND cấp xã, trực tiếp tham mưu cho lãnh đạo UBND cấp xã trong việc điều hành, chỉ đạo công tác thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.