Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nhà nước đối với hoạt động tôn giáo là nhiệm vụ trọng tâm nhằm bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, đồng thời giữ vững kỷ cương pháp luật và an ninh chính trị xã hội. Tại tỉnh Tuyên Quang, địa bàn miền núi với 22 dân tộc anh em cùng sinh sống, Phật giáo đã tồn tại lâu đời với các dấu tích lịch sử từ thế kỷ XII như chùa Bảo Ninh Sùng Phúc xây dựng năm 1107. Tuy nhiên, sau giai đoạn gián đoạn sinh hoạt tôn giáo kéo dài từ năm 1979 đến năm 2006, hoạt động Phật giáo tại địa phương đã có sự phục hồi mạnh mẽ. Tính đến năm 2017, toàn tỉnh có gần 40 ngôi chùa và phế tích, gần 20 vị tăng ni cùng hơn 15.377 tín đồ Phật tử sinh hoạt tại các cơ sở tự viện.

Vấn đề nghiên cứu then chốt của luận văn tập trung vào việc đánh giá toàn diện cơ sở pháp lý và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với hoạt động Phật giáo tại tỉnh Tuyên Quang. Mục tiêu cụ thể là làm rõ khung lý luận hành chính, phân tích thực trạng công tác quản lý giai đoạn 2003 - 2017, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý trong bối cảnh thực thi Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016. Phạm vi nghiên cứu được xác lập tại 7 đơn vị hành chính cấp huyện thuộc tỉnh Tuyên Quang với mốc thời gian trọng tâm từ khi triển khai Nghị quyết số 25-NQ/TW năm 2003 đến năm 2018. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ khoa học giúp các cơ quan quản lý nhà nước giảm thiểu các vụ việc vi phạm hành chính, nâng cao tỷ lệ giải quyết thủ tục tôn giáo đúng hạn lên trên 95% và bảo tồn hiệu quả các di sản văn hóa tâm linh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng có hệ thống quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh về tín ngưỡng, tôn giáo và lý thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong quản trị hành chính công. Mô hình nghiên cứu tiếp cận quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp, tập trung vào hoạt động chấp pháp và điều hành của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước từ cấp tỉnh đến cấp cơ sở.

Khung lý luận làm rõ 4 khái niệm trung tâm:

  1. Quản lý nhà nước đối với hoạt động Phật giáo: Là quá trình tổ chức, điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước bằng quyền lực công nhằm hướng các hoạt động truyền bá, tu tập và quản trị nội bộ của Phật giáo diễn ra đúng khuôn khổ pháp luật.
  2. Hoạt động Phật giáo: Tổng hợp các hành vi truyền bá giáo lý, sinh hoạt lễ nghi tôn giáo và quản lý tổ chức của Giáo hội Phật giáo Việt Nam, chức sắc, chức việc, nhà tu hành và tín đồ Phật tử.
  3. Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo: Quyền nhân thân cơ bản của công dân được Hiến pháp năm 2013 và Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 bảo hộ, xác lập ranh giới can thiệp của quyền lực công.
  4. Thực thi pháp luật tôn giáo: Quá trình hiện thực hóa các quy phạm pháp luật vào đời sống xã hội thông qua các hình thức tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật của các chủ thể quản lý.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài được thu thập từ các báo cáo tổng kết giai đoạn 2003 - 2017 của Ban Dân tộc và Tôn giáo tỉnh, Sở Nội vụ tỉnh Tuyên Quang, các văn bản quy phạm pháp luật, hồ sơ quản lý của 141 xã, phường, thị trấn và số liệu thống kê của Ban Trị sự Giáo hội Phật giáo Việt Nam tỉnh Tuyên Quang.

Nghiên cứu sử dụng 4 phương pháp phân tích chủ đạo:

  • Phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết: Sắp xếp các quan điểm khoa học quản lý và quy phạm pháp luật thành hệ thống lý luận hoàn chỉnh.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: Mổ xẻ từng yếu tố cấu thành của hoạt động quản lý (tổ chức bộ máy, ban hành văn bản, thanh tra xử lý vi phạm) để rút ra các quy luật bản chất.
  • Phương pháp lịch sử: Phân tích tiến trình quản lý Phật giáo qua 2 giai đoạn biến thiên quan trọng từ trước năm 2009 đến năm 2018.
  • Phương pháp giả thuyết khoa học: Dự báo xu hướng biến đổi của sinh hoạt tôn giáo để xây dựng các giải pháp hoàn thiện thể chế.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn diện 100% các đơn vị hành chính cấp huyện thuộc tỉnh Tuyên Quang gồm thành phố Tuyên Quang và 6 huyện (Yên Sơn, Sơn Dương, Hàm Yên, Chiêm Hóa, Na Hang, Lâm Bình). Phương pháp chọn mẫu tổng thể kết hợp phân tầng được lựa chọn vì tính chất đặc thù của hoạt động tôn giáo trải rộng trên nhiều địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khác biệt, bảo đảm dữ liệu có độ tin cậy và giá trị thực chứng cao.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế tại tỉnh Tuyên Quang mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tổ chức Phật giáo địa phương đã phục hồi nhanh chóng sau hơn 27 năm gián đoạn (1979 - 2006). Kể từ khi Ban Đại diện Phật giáo tỉnh được thành lập ngày 24/12/2009 và Đại hội đại biểu nhiệm kỳ đầu tiên năm 2012 với 10 vị tăng ni tham gia Ban Trị sự, đến năm 2017 toàn tỉnh đã bổ nhiệm chính thức 12 vị trụ trì tại các tự viện. Số lượng tín đồ Phật tử đạt 15.377 người, tăng trưởng vượt bậc so với giai đoạn năm 2003.

Thứ hai, công tác đào tạo và kiện toàn nguồn nhân lực quản lý tôn giáo đạt nhiều kết quả cụ thể. Toàn tỉnh xây dựng được mạng lưới gồm 439 cán bộ chuyên trách và kiêm nhiệm làm công tác tôn giáo ở các cấp. Trong giai đoạn 2010 - 2015, địa phương đã tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ cho trên 3.900 lượt cán bộ, tuyên truyền pháp luật cho hơn 22.000 lượt chức sắc, tín đồ, đồng thời mở 5 lớp tập huấn cho gần 700 cán bộ thuộc Ban Chỉ đạo công tác tôn giáo cấp tỉnh và bồi dưỡng kiến thức cho 240 trưởng, phó điểm nhóm.

Thứ ba, công tác kiểm kê di tích và quản lý cơ sở thờ tự được triển khai đồng bộ. Cơ quan quản lý đã lập danh mục định vị 30 ngôi chùa đang hoạt động và 10 chùa phế tích. Địa phương đã phục hồi và tôn tạo hơn 10 di tích lịch sử quan trọng như chùa Hang, chùa An Vinh, chùa Phúc Lâm Tự, đồng thời quản lý nghiêm ngặt 2 Đại hồng chung thời nhà Mạc được công nhận là bảo vật quốc gia.

Thứ tư, mô hình tổ chức bộ máy và chất lượng nhân sự còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Việc chuyển đổi mô hình từ Ban Dân tộc và Tôn giáo (cơ quan chuyên trách tương đương cấp Sở thành lập năm 2005) thành Phòng Tôn giáo thuộc Sở Nội vụ (theo Quyết định số 198/QĐ-UBND ngày 03/7/2015) đã làm suy giảm vị thế pháp lý của cơ quan tham mưu. Tại cấp huyện, mỗi Phòng Nội vụ chỉ có 1 Phó Trưởng phòng và 1 chuyên viên kiêm nhiệm. Khoảng 35% cán bộ cơ sở còn thiếu chứng chỉ chuyên môn, ngoại ngữ hoặc tin học theo quy chuẩn Thông tư 01/2014/TT-BGDĐT.

Thảo luận kết quả

Các số liệu thực trạng cho thấy bức tranh đa chiều về mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức tôn giáo. Kết quả nghiên cứu có thể được biểu diễn trực quan qua bảng phân cấp tổ chức quản lý tôn giáo 3 cấp và biểu đồ cột so sánh mức độ gia tăng tín đồ qua các mốc thời gian 2003, 2009 và 2017.

Nguyên nhân của những tồn tại xuất phát từ việc chưa có trường lớp đào tạo chuyên sâu về quản lý nhà nước đối với tôn giáo tại Việt Nam, khiến đội ngũ cán bộ chủ yếu tiếp cận theo kinh nghiệm thực tiễn. So sánh với các tỉnh miền núi phía Bắc lân cận như Yên Bái hay Phú Thọ, Tuyên Quang có mật độ di tích cổ dày đặc hơn nhưng địa hình chia cắt phức tạp với 22 dân tộc, dẫn đến sự đan xen giữa Phật giáo và tín ngưỡng bản địa (thờ Mẫu, thờ Thần). Điều này đòi hỏi cán bộ quản lý phải có nhận thức sâu sắc về văn hóa địa phương để tránh việc hành chính hóa cứng nhắc hoặc buông lỏng quản lý làm phát sinh các hoạt động mê tín dị đoan.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động Phật giáo, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao:

  1. Chuẩn hóa quy trình và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý: UBND tỉnh Tuyên Quang và Sở Nội vụ cần chủ trì rà soát, cụ thể hóa các quy định của Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 và Nghị định số 162/2017/NĐ-CP thành các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ thống nhất. Mục tiêu đến năm 2021 giảm 30% thời gian xử lý thủ tục hành chính liên quan đến cấp phép sinh hoạt tôn giáo tập trung và thuyên chuyển nơi hoạt động của chức sắc.
  2. Kiện toàn mô hình tổ chức bộ máy và phân định rõ thẩm quyền: Sở Nội vụ phối hợp với UBND 7 huyện, thành phố bố trí tối thiểu 2 cán bộ chuyên trách có trình độ chuyên môn về quản lý tôn giáo tại mỗi Phòng Nội vụ cấp huyện. Hoàn thành việc phân định rõ chức năng tham mưu giữa Phòng Tôn giáo và Ban Dân tộc trước năm 2022.
  3. Đào tạo và nâng cao năng lực thực thi công vụ: Trường Chính trị tỉnh phối hợp với Ban Tôn giáo Chính phủ triển khai Đề án bồi dưỡng cán bộ, công chức làm công tác tôn giáo giai đoạn 2017 - 2020 theo Quyết định số 171/QĐ-TTg. Chỉ tiêu đạt 100% cán bộ làm công tác tôn giáo cấp huyện và cấp xã được cấp chứng chỉ bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ và lý luận chính trị, tổ chức tập huấn thường niên cho trên 1.000 lượt công chức và người có uy tín.
  4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và bảo vệ đất đai, di tích tự viện: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch phối hợp liên ngành cùng Công an tỉnh và Sở Tài nguyên và Môi trường tiến hành cắm mốc ranh giới đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho 100% trong số 30 cơ sở tự viện đang hoạt động và 10 phế tích chùa cổ, thực hiện kiểm tra định kỳ 2 lần mỗi năm nhằm ngăn chặn các hành vi lợi dụng tôn giáo để trục lợi hoặc vi phạm pháp luật.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị tham khảo thực tiễn và học thuật cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ, công chức ngành Nội vụ và Ban Tôn giáo các cấp: Luận văn cung cấp quy trình xử lý công vụ, phương pháp giải quyết khiếu nại tố cáo và các biểu mẫu chuẩn hóa, hỗ trợ đắc lực cho công tác quản lý địa bàn vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
  • Giảng viên, học viên và nhà nghiên cứu Luật học, Quản lý công: Tài liệu hệ thống hóa khung lý luận chuyên sâu về quản lý hành chính đối với tôn giáo, phục vụ công tác giảng dạy các học phần Luật Hành chính, Khoa học Quản lý nhà nước và Tôn giáo học.
  • Chức sắc, tăng ni và chức việc Giáo hội Phật giáo Việt Nam: Tài liệu giúp các nhà tu hành nắm vững ranh giới pháp lý, quyền và nghĩa vụ công dân trong quá trình hành đạo, trùng tu chùa chiền và tổ chức các đại lễ Phật giáo đúng pháp luật.
  • Cơ quan hoạch định chính sách và Mặt trận Tổ quốc: Báo cáo thực trạng là căn cứ thực tiễn tin cậy để đề xuất sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật và tăng cường công tác dân vận, xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân tộc.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động quản lý nhà nước đối với Phật giáo tại Tuyên Quang được phân cấp như thế nào? Công tác quản lý được phân định rõ theo 3 cấp hành chính. Cấp tỉnh do Sở Nội vụ phụ trách với nòng cốt là Phòng Tôn giáo. Cấp huyện do Phòng Nội vụ trực thuộc UBND cấp huyện đảm nhiệm. Tại 141 xã, phường, thị trấn, nhiệm vụ được giao cho 1 Ủy viên UBND cấp xã kiêm nhiệm theo dõi thực hiện.

Tình trạng gián đoạn sinh hoạt Phật giáo tại Tuyên Quang diễn ra trong khoảng thời gian nào? Sinh hoạt Phật giáo tại địa phương trải qua giai đoạn gián đoạn kéo dài 27 năm, từ năm 1979 khi vị tu sĩ cuối cùng viên tịch đến năm 2006. Tình hình được phục hồi toàn diện từ ngày 24/12/2009 khi Ban Đại diện Phật giáo tỉnh Tuyên Quang chính thức được thành lập theo Quyết định số 196/QĐ/HĐTS-VP I.

Địa bàn tỉnh Tuyên Quang hiện có bao nhiêu cơ sở tự viện và di tích Phật giáo? Toàn tỉnh đã khảo sát và định vị được gần 40 ngôi chùa, trong đó gồm 30 ngôi chùa đang có hoạt động Phật sự và 10 chùa phế tích. Địa phương sở hữu nhiều di tích lịch sử từ thời nhà Lý, nhà Trần và 2 Đại hồng chung thời nhà Mạc được xếp hạng bảo vật quốc gia.

Đâu là thách thức lớn nhất đối với đội ngũ cán bộ làm công tác tôn giáo tại địa phương? Thách thức lớn nhất là phần lớn cán bộ cơ sở chưa qua đào tạo chính quy về chuyên ngành tôn giáo và thiếu kinh nghiệm tiếp xúc với chức sắc. Hơn 30% cán bộ còn thiếu chứng chỉ chuyên môn, trong khi biên chế cấp huyện chỉ có 1 đến 2 người phụ trách đa ngành.

Luận văn đề xuất chỉ tiêu cụ thể nào để nâng cao chất lượng quản lý trong thời gian tới? Đề tài đặt mục tiêu 100% cán bộ tôn giáo cấp huyện và xã được chuẩn hóa nghiệp vụ; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho 100% cơ sở tự viện; giảm 30% thời gian xử lý thủ tục hành chính và đào tạo định kỳ cho hơn 1.000 lượt cán bộ mỗi năm.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận của quản lý nhà nước đối với hoạt động Phật giáo dưới góc độ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
  • Công trình phản ánh trung thực thực trạng quản lý Phật giáo tại Tuyên Quang với hệ thống dữ liệu chi tiết về 439 cán bộ, gần 40 cơ sở tự viện và hơn 15.377 tín đồ Phật tử.
  • Nghiên cứu chỉ rõ các hạn chế cốt lõi trong tổ chức bộ máy, năng lực nhân sự và cơ chế phối hợp liên ngành tại địa bàn miền núi đa dân tộc.
  • Đề tài đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp khả thi gắn liền với chỉ tiêu định lượng, lộ trình thực hiện từ năm 2018 đến năm 2025 và phân công rõ trách nhiệm cơ quan thực hiện.
  • Nghiên cứu là nguồn tài liệu quý báu, kêu gọi các cơ quan quản lý và nhà nghiên cứu tiếp tục khai thác, ứng dụng nhằm nâng cao hiệu quả quản trị công trong lĩnh vực tôn giáo hiện nay.