Luận án tiến sĩ hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã nông thôn Việt Nam - Trương Quốc Việt

Tôi có thể tạo meta tags cho bài viết của bạn như sau: { "ai_description": "Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã nông thôn Việt Nam theo hướng dân chủ,

• Tác giả: Trương Quốc Việt
• Người hướng dẫn: PGS. Đặng Khắc Ánh
• Trường học: Học viện Hành chính Quốc gia
• Chuyên ngành: Quản lý công
• Đề tài: Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2019
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về mô hình tổ chức chính quyền xã nông thôn Việt Nam

Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam là hệ thống quản lý hành chính nhà nước cấp cơ sở. Mô hình này bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). HĐND đóng vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. UBND thực hiện chức năng chấp hành và quản lý hành chính. Nghiên cứu của Trương Quốc Việt (2019) chỉ ra tính tự quản lâu đời của làng xã Việt Nam. Truyền thống này bắt nguồn từ thời phong kiến. Các báo cáo PAPI giai đoạn 2011-2016 cho thấy xu hướng biến đổi về hiệu quả quản trị hành chính công. Mức độ công khai, minh bạch tại cơ sở có cải thiện. Sự tham gia của người dân ngày càng được mở rộng. Tuy nhiên, mô hình tổ chức vẫn tồn tại nhiều bất cập cần khắc phục. Việc hoàn thiện mô hình này đòi hỏi tiếp cận tổng thể từ thể chế đến thực tiễn.

1.1. Khái niệm và bản chất chính quyền xã

Chính quyền xã là cấp chính quyền địa phương thấp nhất trong hệ thống hành chính Việt Nam. Bản chất của chính quyền xã là tổ chức quyền lực nhà nước gần dân nhất. Chính quyền xã có hai cơ quan chính: HĐND và UBND. HĐND do nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của cử tri. UBND do HĐND bầu, chịu trách nhiệm trước HĐND và cấp trên. Mô hình này đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý nhà nước.

1.2. Truyền thống tự quản của làng xã Việt Nam

Truyền thống tự quản của làng xã Việt Nam có lịch sử hàng nghìn năm. Pierre Pasquier từng nhận định xã Việt Nam là cơ quan hoàn bị, không thể sửa đổi một điểm nhỏ. Tính tự quản thể hiện qua hương ước, quy ước làng xã. Người dân tự giải quyết nhiều vấn đề nội bộ. Truyền thống này tiếp tục phát huy trong điều kiện hiện đại. Việc nghiên cứu kinh nghiệm tự quản thời phong kiến giúp làm sáng tỏ nội dung tự quản địa phương trong xây dựng nhà nước pháp quyền.

II. Phân tích thực trạng và vấn đề của chính quyền xã nông thôn

Thực trạng tổ chức chính quyền xã nông thôn Việt Nam hiện nay bộc lộ nhiều vấn đề. Thứ nhất, hiệu quả hoạt động của HĐND xã còn hạn chế. Nhiều đại biểu HĐND thiếu chuyên trách, năng lực giám sát yếu. Thứ hai, bộ máy UBND xã cồng kềnh, biên chế phình to. Tình trạng kiêm nhiệm phổ biến làm giảm chất lượng công việc. Thứ ba, mối quan hệ giữa các cơ quan trong hệ thống chính trị chưa rõ ràng. Đảng ủy, HĐND, UBND đôi khi chồng chéo chức năng. Thứ tư, việc phân cấp, ủy quyền chưa triệt để. Chính quyền xã thiếu thẩm quyền giải quyết nhiều vấn đề phát sinh. Nghiên cứu tại 15 tỉnh, thành cho thấy sự khác biệt lớn giữa các vùng miền. Vùng đồng bằng và vùng núi có điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau. Điều này đòi hỏi mô hình tổ chức phải linh hoạt, phù hợp thực tiễn địa phương.

2.1. Hạn chế về năng lực và tổ chức bộ máy

Năng lực cán bộ công chức xã là vấn đề nổi cộm. Trình độ chuyên môn nhiều cán bộ chưa đạt chuẩn. Đội ngũ cán bộ xã thường xuyên biến động. Chế độ đãi ngộ thấp khiến khó thu hút nhân tài. Tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, nhiều đầu mối. Tình trạng kiêm nhiệm quá nhiều chức danh làm giảm hiệu quả. Công tác đào tạo, bồi dưỡng chưa thường xuyên. Nguồn lực tài chính cho hoạt động chính quyền xã còn eo hẹp.

2.2. Bất cập trong mối quan hệ giữa các cơ quan

Mối quan hệ giữa HĐND và UBND chưa phát huy đầy đủ vai trò. HĐND thiếu thực quyền giám sát hiệu quả. UBND đôi khi hoạt động độc lập, thiếu trách nhiệm giải trình. Quan hệ giữa chính quyền xã với Đảng ủy cần được quy định rõ hơn. Các tổ chức đoàn thể tại cơ sở chưa phát huy hết vai trò cầu nối. Sự tham gia của nhân dân vào quá trình quản lý còn hình thức. Quy chế dân chủ cơ sở chưa đi vào thực chất.

III. Giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã nông thôn

Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đòi hỏi nhiều giải pháp đồng bộ. Trước hết, cần sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Luật phải xác định rõ vị trí, vai trò của chính quyền xã. Tiếp theo, đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND xã. Nâng cao chất lượng đại biểu, tăng cường chuyên trách. Đổi mới hoạt động giám sát, chất vấn tại kỳ họp. Về tổ chức bộ máy, tinh gọn đầu mối, giảm biên chế. Sáp nhập các đơn vị hành chính cấp xã nhỏ, yếu. Xây dựng vị trí việc làm phù hợp với đặc thù nông thôn. Đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền cho chính quyền xã. Trao thêm thẩm quyền trong quản lý đất đai, xây dựng, môi trường. Áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý hành chính. Tham khảo mô hình quản trị tốt từ các quốc gia phát triển. Báo cáo PAPI cho thấy tăng trách nhiệm giải trình giúp nâng cao niềm tin của người dân.

3.1. Hoàn thiện khung pháp lý và thể chế

Hoàn thiện khung pháp lý là giải pháp căn bản. Cần sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng phân biệt rõ mô hình chính quyền nông thôn và đô thị. Quy định cụ thể về số lượng, cơ cấu đại biểu HĐND xã. Ban hành quy chế phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống chính trị. Hoàn thiện cơ chế bầu cử để tăng tính đại diện. Xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động chính quyền xã.

3.2. Đổi mới tổ chức và nâng cao năng lực cán bộ

Đổi mới tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu quả. Xây dựng vị trí việc làm phù hợp yêu cầu công việc. Đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ xã. Cải thiện chế độ đãi ngộ, thu nhập cho cán bộ công chức. Sáp nhập các xã có quy mô nhỏ, dân số ít. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, điều hành. Nâng cao chất lượng dịch vụ công tại cơ sở.

IV. Kết luận và hướng ứng dụng mô hình chính quyền xã nông thôn

Nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã nông thôn mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn lớn. Về mặt lý luận, nghiên cứu làm sáng tỏ bản chất, đặc điểm của chính quyền cấp xã. Nghiên cứu xây dựng khung lý thuyết về mô hình tổ chức chính quyền nông thôn. Về thực tiễn, đề xuất các giải pháp khả thi cho việc cải cách. Kết quả nghiên cứu áp dụng được tại các địa phương trên cả nước. Các giải pháp cần được triển khai theo lộ trình phù hợp. Giai đoạn đầu tập trung hoàn thiện thể chế, pháp luật. Giai đoạn tiếp theo đổi mới tổ chức bộ máy và con người. Kinh nghiệm quốc tế về quản trị địa phương cần được tiếp thu có chọn lọc. Mô hình tự quản truyền thống của làng xã là nguồn tham khảo quý giá. Sự thành công phụ thuộc vào quyết tâm chính trị và sự tham gia của nhân dân. Nghiên cứu mở ra hướng tiếp cận mới cho cải cách hành chính nông thôn.

4.1. Đóng góp lý luận của đề tài nghiên cứu

Đề tài đóng góp nhiều vào kho tàng lý luận hành chính công. Nghiên cứu hệ thống hóa lý luận về tổ chức chính quyền địa phương. Làm rõ khái niệm mô hình tổ chức chính quyền xã nông thôn. Phân tích mối quan hệ giữa chính quyền xã với các chủ thể khác. Xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động chính quyền cơ sở. So sánh kinh nghiệm quản trị địa phương từ nhiều quốc gia.

4.2. Giá trị thực tiễn và hướng phát triển

Kết quả nghiên cứu có giá trị thực tiễn cao cho công tác cải cách hành chính. Các đề xuất phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội nông thôn. Mô hình có thể áp dụng tại các tỉnh, thành trên cả nước. Hướng phát triển cần tập trung vào chuyển đổi số chính quyền cơ sở. Nghiên cứu sâu hơn về đặc thù từng vùng miền. Đánh giá tác động của các giải pháp sau khi triển khai thực tế.

Trích đoạn nội dung tài liệu

chương 1, chương 2 và chương 3 của báo cáo. Báo cáo nêu rõ cách thức cung ứng dịch vụ công của CQĐP và sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước tại địa phương (ĐP) [173]. Theo mô hình này, tác giả nhấn mạnh việc tổ chức CQĐP phải bảo đảm sự tham gia trực tiếp của người dân ĐP. CQĐP có quyền tự trị mềm dẻo, đồng thời đề cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình để cung cấp các dịch vụ công tốt hơn cho người dân.

10 Những công trình nghiên cứu này đã khái quát rõ bối cảnh và xu hướng vận động, phát triển các chức năng, cách thức can thiệp của nhà nước tới các quá trình vận động và phát triển xã hội. Đồng thời, chỉ ra mối quan hệ giữa nhà nước với người dân và xã hội, giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương theo hướng phục vụ và đề cao các hình thức dân chủ trực tiếp. Những công trình này cung cấp hướng tiếp cận lý thuyết hiện đại về mô hình nhà nước trên thế giới để đúc rút bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam. Các công trình nghiên cứu trong nƣớc Giáo sư Bùi Thế Vĩnh (1999) (chủ biên) với tác phẩm Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) đã khái quát hoá những vấn đề lý thuyết về thiết kế tổ chức các cơ quan HCNN [92].

Tài liệu này giúp người đọc hiểu rõ được nguyên tắc, nội dung, phương pháp thiết kế mô hình tổ chức các cơ quan HCNN. Công trình Phân cấp quản lý nhà nước lý luận và thực tiễn của tác giả Võ Kim Sơn (2004) đã lý giải một cách khoa học về phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước và thực tiễn phân cấp quản lý HCNN ở Việt Nam từ năm 1945 tới năm 2003. Những phân tích này là hết sức quan trọng, là cơ sở lý thuyết để luận giải, đánh giá tình hình phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương [60]. Trong cuốn sách: Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới (2005) đã hệ thống lý luận và thực tiễn, kinh nghiệm tổ chức nhà nước và bộ máy nhà nước ở phương Đông và phương Tây cổ đại, nhà nước theo mô hình tổng thống, mô hình đại nghị, nhà nước tư bản phương Tây hiện đại, nhà nước theo mô hình Xô Viết,…[52].

Cuốn sách Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001 do tác giả Nguyễn Đăng Dung (2006) chủ biên với cách tiếp cận lịch sử - logic đã phân tích và làm rõ tính kế thừa và phát triển hệ thống bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp [21]. Cùng tác giả này, trong công trình nghiên cứu: Nhà nước và trách nhiệm nhà nước cũng đã phân tích rất kỹ vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan cấu thành nên bộ máy nhà nước và đặc biệt là cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước để quản lý xã hội. Tác giả cũng đã luận giải rất kỹ các mô hình CQĐP trên thế giới, phân tích kỹ vai trò, vị trí, chức năng và việc đổi mới CQĐP ở Việt Nam [22]. 11 Tác phẩm Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của tác giả Đào Trí Úc (2007) đưa ra những đặc điểm mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam [82].

Trong phần III của cuốn sách, tác giả đề ra những nguyên tắc để thiết lập mô hình CQĐP trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam. Ở phần giải pháp, tác giả kiến nghị cần phải thừa nhận tính tự quản và khẳng định tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước tại ĐP của Hội đồng nhân dân (HĐND). Cuốn sách Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945 – 2007 của Bộ Nội vụ (2007) tập trung phân tích tổ chức và hoạt động của các bộ phận cấu thành nên bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1945 – 2007. Chương 4 của cuốn sách, các tác giả nghiên cứu về vị trí, vai trò, tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của CQĐP qua các giai đoạn lịch sử.

Tuy nhiên những phân tích này mới dừng lại ở việc bám sát vào văn bản quy phạm pháp luật và một số số liệu cơ bản về tổ chức và hoạt động của CQĐP nói riêng và tổ chức nhà nước Việt Nam nói chung [7]. Phần V cuốn sách Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, tác giả Bùi Xuân Đức (2007) đi sâu phân tích các cơ quan trong bộ máy nhà nước Việt Nam [18]. Đặc biệt, tác giả đã phân tích khá kỹ về thực trạng tổ chức và hoạt động HĐND, ủy ban nhân dân (UBND); về đổi mới mô hình tổ chức CQĐP, chính quyền tỉnh, chính quyền xã (CQX). Tác giả cũng đưa ra phương án cụ thể xây dựng mô hình tổ chức CQĐP.

Tác giả Nguyễn Thị Phượng (2013) trong công trình nghiên cứu Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ Việt Nam đã phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh thực tiễn việc tổ chức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử. Ngoài ra, tác giả còn giới thiệu kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính của một số quốc gia trên thế giới. Thông qua phân tích, luận giải về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ, tác giả chỉ ra mối liên hệ giữa việc xáp lập các đơn vị hành chính – lãnh thổ với việc thiết lập nên bộ máy chính quyền để quản lý [55]. Luận án tiến sĩ Luật học: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước của Nguyễn Thị Hồi (2003) chỉ ra quá trình phát triển tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở một số quốc gia.

Luận án hệ thống các vấn đề lý luận về phân chia quyền lực nhà nước và sự ảnh hưởng của nó tới mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP 12 để đưa ra những luận cứ, luận chứng quan trọng thiết lập bộ máy nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền [33]. Đề tài khoa học cấp Bộ (2005) Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ năm 1986 đến nay) do Nguyễn Văn Mạnh làm chủ nhiệm đã làm sáng tỏ ba nội dung: (i) những quan điểm, chủ trương của Đảng về đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; (ii) đánh giá thực trạng thể chế hoá, vận dụng các quan điểm của Đảng về nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; (iii) phương hướng vận dụng quan điểm của Đảng trong đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và các giải pháp để kiện toàn đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước đáp ứng mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Trong nhóm giải pháp này có đề xuất các vấn đề liên quan tới đổi mới CQĐP [42]. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng 1.

Các công trình nghiên cứu trên thế giới Tác giả Bennett, Robert J. (1994) trong cuốn sách Local government and market decentralization: Experience in industrialized, developing and former Eastern bloc countries đã giới thiệu sự phát triển chính trị và hành chính ở một số quốc gia trên thế giới. Trong đó đề cập đến chức năng của CQĐP cung cấp các dịch vụ công và sự phân quyền giữa trung ương với ĐP [153]. Tác giả Tamura, Shigeru (2007) trong cuốn sách Local politicians in Japan đã phân tích cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Nhật Bản.

Trọng tâm là về vai trò, vị trí, nhiệm vụ của các nhà chính trị ĐP: Thống đốc, thị trưởng, phó thị trưởng trong việc quản lý và điều hành CQĐP; cơ chế tự quản của CQĐP [183]. Tại Chương 9 của cuốn sách: Hành chính công và quản lý hiệu quả của Chính phủ ngoài việc nêu những vấn đề chung nhất trong quản lý hành chính ĐP trên thế giới đã giới thiệu và phân tích về cách thức phân chia quyền hạn giữa chính phủ trung ương và CQĐP ở Trung Quốc. Cuốn sách khái quát việc xây dựng và thực hiện thể chế hành chính ĐP ở Trung Quốc [186]. Nhóm tác giả: David Albrecht, Heré Hocquard, Philippe Pappin (2010) với công trình nghiên cứu: CQĐP trong quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam.

Tiến triển, phương tiện và hạn chế của CQĐP mô tả bức tranh toàn cảnh về chính quyền đô thị (CQĐT) ở Việt Nam. Bằng phương pháp nghiên cứu thực địa, tổng hợp tài liệu và sử 13 dụng các kỹ thuật nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, điều tra xã hội học đã đánh giá vai trò, vị trí của CQĐT ở Việt Nam trên các phương diện thể chế, chính sách, tài chính, cung cấp dịch vụ công,…ở các đô thị (ĐT) lớn tại Việt Nam [158]. Cuốn sổ tay IDEA quốc tế số 4 (2014): Dân chủ ở cấp ĐP của Viện Quốc tế về dân chủ và hỗ trợ bầu cử đã đi sâu phân tích khía cạnh thúc đẩy dân chủ tại ĐP và sự tham gia của người dân vào quản trị địa phương. Những phân tích này tập trung tới nội dung tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của CQĐP [187].

Các công trình nghiên cứu trong nƣớc Nhóm tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Tri, Nguyễn Hữu Đức (1998) trong cuốn sách Cải cách hành chính địa phương lý luận và thực tiễn gồm những bài viết của nhiều tác giả về sự cần thiết, nội dung và giải pháp để cải cách tổ chức bộ máy CQĐP; phân định đơn vị hành chính lãnh thổ, phương hướng và giải pháp tổ chức quản lý CQĐP…đã hệ thống lý thuyết và thực tiễn về mô hình tổ chức CQĐP ở Việt Nam cũng như các yếu tố tác động, chi phối tới việc hoàn thiện mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam giai đoạn những năm cuối thế kỷ XX. Trong sách Những vấn đề lý luận và thực tiễn về CQĐP ở Việt Nam hiện nay của Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (2002) với góc nhìn của những nhà khoa học pháp lý đã phản ánh toàn diện lý luận và thực tiễn về quá trình xây dựng và phát triển CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945. Cuốn sách đưa ra những định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Tuy nhiên, công trình chưa đi sâu phân tích những đổi mới cụ thể đối với CQX ở nông thôn Việt Nam [69].