CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH CỦA CÁC ĐẦU MỐI THUỘC UBND CẤP TỈNH 1. Khái niệm thủ tục hành chính và kiểm soát thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Để giải quyết một công việc nhất định đều cần có những thủ tục phù hợp.
Theo nghĩa thông thường, thủ tục có nghĩa là phương cách giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể thống nhất. Theo từ điển tiếng Việt thông dụng, thủ tục là “cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước”. Trong khoa học luật hành chính, khoa học hành chính cũng có nhiều quan điểm khác nhau về thủ tục hành chính: Thủ tục hành chính là “trình tự kế tiếp nhau theo thứ tự thời gian và không gian nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước”1 hoặc “Thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân được ủy quyền hành pháp trong việc giải quyết các công việc của nhà nước và các kiến nghị, yêu cầu thích đáng của công dân hoặc tổ chức nhằm thi hành nghĩa vụ hành chính, bảo đảm công vụ nhà nước và phục vụ nhân dân”2. Các quan niệm này đều quan niệm thủ tục hành chính là “trình tự”.
Nhưng bên cạnh đó cũng cần thấy rằng, mọi hoạt động nhà nước, trong đó có hoạt động hành chính nhà nước, không chỉ được thực hiện theo trình tự, mà còn được thực hiện theo cách thức nhất định, đo đó, ngoài yếu tố “trình tự”, có bổ sung thêm yếu tố mới là “cách thức thực hiện thủ tục”3. Ví dụ: để khiếu nại, thì người khiếu nại có thể tự mình khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác khiếu nại thay, bằng cách trình bày với người ra quyết định hoặc có hành vi bị khiếu nại, hoặc trình bày với cơ quan cấp trên trực tiếp của người có quyết định hoặc hành vi bị khiếu nại. Hoặc thủ tục tố cáo: người tố cáo có thể gửi đơn hoặc có thể báo với người có thẩm quyền hoặc cơ quan cấp trên của người có quyết định hoặc hành vi bị tố cáo mà không phải là báo trực tiếp với người hoặc cơ quan có quyết định hoặc có hành vi bị tố cáo. Các 1 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Công an nhân dân, Hà Nội 2001, tr.
2 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Sđd, tr. 3 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (Tái bản lần thứ 11), NXB Đại học quốc gia Hà Nội, H. 12 hoạt động hành chính được thực hiện theo những hình thức nhất định, như trong ví dụ trên thì khiếu nại và tố cáo đều có thể thực hiện trực tiếp bằng miệng hoặc viết đơn; đơn khiếu nại tố cáo phải đáp ứng yêu cầu luật định. Như vậy, thù tục hành chính bao gồm các thành tố “ trình tự” và “ cách thức” tiến hành hoạt động hành chính nhà nước, chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành.
Từ những vấn đề nêu trên có thể định nghĩa: Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức tiến hành các hoạt động hành chính nhà nước (quản lý hành chính nhà nước), được thực hiện bởi các cơ quan hành chính nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức, cá nhân được ủy quyền thực hiện hoạt động hành chính – nhằm giải quyết các công việc hành chính hoặc các yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại. của công dân, tổ chức. Trong pháp luật Việt Nam cũng có những quan niệm khác nhau về thủ tục hành chính: Nghị quyết của Chính phủ số 38 ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức - có định nghĩa thủ tục hành chính cơ bản là các thủ tục “tiếp nhận và giải quyết công việc của công dân và tổ chức”4. Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính (được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 48/2013/NĐ-CP ngày 14/5/2013 của Chính phủ)5định nghĩa về thủ tục hành chính: “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”.
- “Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ quan thực hiện thủ tục hành chính trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. 4 Theo Nghị quyết 38: “Hiện nay, thủ tục hành chính, trước hết là thủ tục tiếp nhận và giải quyết công việc của công dân và tổ chức do nhiều ngành, nhiều cấp quy định, vừa thiếu tính đồng bộ, vừa rườm rà phức tạp, thường xuất phát từ yêu cầu thuận tiện của cơ quan có trách nhiệm giải quyết công việc mà chưa quan tâm đầy đủ đến nguyện vọng và sự thuận tiện cho dân”. 5 Các Nghị định quy định về thủ tục hành chính cho đến nay (2019) bao gồm: Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính ; Nghị định số 20/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2008 của Chính phủ về tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính; Nghị định số 48/2013/NĐ-CP ngày 14/5/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính. 13 - Cách thức – phương thức, hay phương pháp thực hiện thủ tục.
- “Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính trước khi cơ quan thực hiện thủ tục hành chính giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. - “Yêu cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một thủ tục hành chính cụ thể Như vậy trong pháp luật hiện hành, thủ tục hành chính được hiểu là: các thủ tục nhằm giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. Đó là hoạt động tổ chức quản lý hàng ngày như: cấp giấy chứng nhận đầu tư, đăng ký khai sinh, đăng ký đổi tên doanh nghiệp, giải quyết các tranh chấp vi phạm phát sinh. Để thực hiện các thủ tục hành chính này, cơ quan hành chính sẽ ban hành các quyết định cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật).
Để thực hiện được một quyền công dân hoặc một công việc của nhà nước, cần phải trải qua quy trình luật định. Thủ tục hành chính bao gồm quy trình, các bước thực hiện hành động và cách thức hành động. Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính – các bộ phận cấu thành của một thủ tục hành chính bao gồm: 08 bộ phận bắt buộc (tên thủ tục; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện; hồ sơ; thời hạn giải quyết; đối tượng thực hiện thủ tục; cơ quan thực hiện thủ tục; kết quả thực hiện thủ tục) và các bộ phận tạo thành không bắt buộc (mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện, phí, lệ phí). Thủ tục hành chính được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các bộ phận tạo thành cơ bản, có tính chất quan trọng và tương đối ổn định, gồm: tên thủ tục; trình tự thực hiện; hồ sơ; thời hạn giải quyết; đối tượng thực hiện; cơ quan thực hiện, kết quả thực hiện thủ tục và các yêu cầu, điều kiện để thực hiện thủ tục nếu trường hợp thủ tục hành chính cần phải có yêu cầu, điều kiện.
Đối với thủ tục hành chính được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thì các cơ quan này phải bảo đảm bổ sung các bộ phận còn lại 14 của thủ tục hành chính hoặc hướng dẫn cụ thể, chi tiết, rõ ràng về các bộ phận tạo thành của thủ tục theo ủy quyền hoặc giao nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên. Ngoài ra, trường hợp thủ tục hành chính phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính”. Việc xác định các bộ phận cấu thành có ý nghĩa quan trọng trong việc giảm tải tình trạng tồn tại các thủ tục hành chính tùy tiện, không rõ ràng, làm khó cho người thực hiện và người tham gia thủ tục; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho công tác kiểm soát đánh giá thủ tục hành chính, do có các căn cứ xác định để kiểm tra. Khái niệm kiểm soát thủ tục hành chính Khái niệm kiểm soát TTHC được xây dựng trên cơ sở xác định đây là một hoạt động do nhà nước thực hiện trên cơ sở và căn cứ vào quy định của pháp luật.
Thứ nhất, kiểm soát TTHC với tính chất là hoạt động của nhà nước, do các chủ thể được nhà nước trao quyền thực hiện. Như vậy, kiểm soát TTHC có thể được thực hiện thông qua hoạt động của các cơ quan khác nhau trong bộ máy nhà nước. Ở nước ta hiện nay, trách nhiệm kiểm soát TTHC được trao cho cơ quan kiểm soát TTHC từ TW đến địa phương. Về phương diện tổ chức, cơ quan kiểm soát TTHC được tổ chức là một bộ phận của cơ quan hành chính nhà nước, chuyên trách thực hiện công việc kiểm soát TTHC.
Thứ hai, kiểm soát TTHC hướng trực tiếp đến hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện TTHC. Những hoạt động này do các chủ thể có thẩm quyền tiến hành. Kiểm soát TTHC trước hết là việc xem xét, đánh giá các quy định về TTHC nhằm bảo đảm những quy định về TTHC này được ban hành đúng pháp luật, hợp lý và có tính khả thi. Nội dung kiểm soát TTHC gắn trực tiếp với hoạt động xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm có chứa quy định về TTHC của các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.