Tổng quan nghiên cứu

Kiểm soát thủ tục hành chính là mắt xích then chốt trong tiến trình xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ, chuyên nghiệp và minh bạch. Tại tỉnh Đắk Lắk – trung tâm kinh tế xã hội của vùng Tây Nguyên với diện tích 13.030,5 km² và địa bàn gồm 15 đơn vị cấp huyện cùng 184 xã, phường, thị trấn – việc giải quyết khối lượng thủ tục hành chính khổng lồ của 19 cơ quan chuyên môn cấp sở đặt ra nhiều thách thức gay gắt. Trong bảng xếp hạng Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2017, Đắk Lắk xếp thứ 31/63 tỉnh, thành phố, phản ánh rõ nhu cầu cấp bách phải hoàn thiện chất lượng phục vụ hành chính công.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm đánh giá toàn diện thực trạng công tác kiểm soát thủ tục hành chính tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Đắk Lắk trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2019. Mục tiêu trọng tâm của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận, chỉ rõ những khoảng trống pháp lý và rào cản vận hành, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực kiểm soát hành chính, hướng tới mục tiêu đạt trên 80% mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp vào năm 2020. Ý nghĩa của đề tài không chỉ đóng góp trực tiếp vào kho tàng lý luận Luật Hiến pháp và Hành chính mà còn cung cấp cơ sở thực tiễn chuẩn xác cho các nhà hoạch định chính sách tại 63 tỉnh, thành phố trên cả nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Lý thuyết Quản trị công mới (New Public Management - NPM) và Lý thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa về kiểm soát quyền lực hành chính nhà nước. Quản trị công mới nhấn mạnh việc lấy người dân làm trung tâm phục vụ, giảm thiểu chi phí tuân thủ và nâng cao tính minh bạch của các thiết chế công. Đồng thời, lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước khẳng định yêu cầu tất yếu phải thiết lập cơ chế giám sát thường xuyên nhằm ngăn chặn tình trạng lạm quyền, nhũng nhiễu của cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ.

Luận văn vận dụng 4 khái niệm pháp lý cốt lõi theo tinh thần Nghị định số 63/2010/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 48/2013/NĐ-CP và Nghị định số 92/2017/NĐ-CP):

  1. Thủ tục hành chính: Trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để giải quyết công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.
  2. Kiểm soát thủ tục hành chính: Hoạt động xem xét, đánh giá, theo dõi nhằm bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý và khả thi của quy định hành chính, đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch.
  3. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Hệ thống gồm 17 sở bắt buộc và các cơ quan đặc thù (như Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc) trực tiếp tham mưu quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.
  4. Cơ chế một cửa, một cửa liên thông: Phương thức tiếp nhận hồ sơ, giải quyết và trả kết quả tập trung tại một đầu mối thống nhất.

Quy định pháp lý hiện hành chuẩn hóa 8 bộ phận cấu thành bắt buộc của một thủ tục hành chính: tên thủ tục, trình tự thực hiện, cách thức thực hiện, hồ sơ, thời hạn giải quyết, đối tượng thực hiện, cơ quan giải quyết và kết quả giải quyết. Nội hàm kiểm soát bao trùm 4 hoạt động trọng yếu: công khai niêm yết, rà soát đơn giản hóa, tiếp nhận xử lý phản ánh kiến nghị và thanh tra kiểm tra việc thực thi.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp từ 27 Quyết định công bố thủ tục hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Đắk Lắk cùng các báo cáo cải cách hành chính định kỳ với nguồn dữ liệu sơ cấp thu thập qua khảo sát thực tế.

Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 350 phiếu khảo sát, trong đó có 150 cán bộ, công chức phụ trách kiểm soát thủ tục hành chính và 200 người dân, đại diện doanh nghiệp trực tiếp thực hiện thủ tục. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên (Stratified Random Sampling), phân bổ đều trên 19 sở, ban, ngành cấp tỉnh và 15 đơn vị hành chính cấp huyện nhằm bảo đảm tính đại diện cao.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích luật học so sánh kết hợp tổng hợp thống kê định lượng và điều tra xã hội học xuất phát từ đặc thù chuyên ngành Luật Hiến pháp và Hành chính: vừa đòi hỏi sự chuẩn xác, chặt chẽ về quy phạm văn bản, vừa cần dữ liệu thực chứng khách quan để đo lường hiệu quả vận hành thực tế trong mốc thời gian từ năm 2011 đến năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tiễn công tác kiểm soát thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Đắk Lắk ghi nhận 4 phát hiện quan trọng:

  1. Thực hiện nghiêm túc việc công khai, niêm yết: Tỷ lệ niêm yết công khai thủ tục hành chính tại Bộ phận Một cửa các cấp đạt 100% dưới 2 hình thức bắt buộc là bảng niêm yết và sổ tay hướng dẫn. Riêng trong năm 2018, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành 2 Quyết định công bố thủ tục hành chính và 25 Quyết định công bố danh mục thủ tục hành chính chuẩn hóa.
  2. Thiết lập quy trình liên thông sâu rộng: Toàn tỉnh đã công bố và vận hành 62 thủ tục hành chính liên thông cùng cấp và 183 thủ tục hành chính liên thông giữa các cấp chính quyền, giúp giảm thiểu đáng kể số lần đi lại của cá nhân và tổ chức.
  3. Bất cập do biến động mô hình tổ chức bộ máy: Công tác kiểm soát thủ tục hành chính trải qua 3 lần chuyển giao cơ quan đầu mối (từ Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh sang Sở Tư pháp năm 2013 theo Nghị định 48/2013/NĐ-CP, rồi chuyển ngược về Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh năm 2017 theo Nghị định 92/2017/NĐ-CP). Sự thay đổi này khiến hơn 70% cán bộ đầu mối tại các sở hoạt động theo hình thức kiêm nhiệm, thiếu kỹ năng chuyên sâu về pháp chế hành chính.
  4. Hạn chế về dịch vụ công trực tuyến và kênh tiếp nhận ý kiến: 100% trang thông tin điện tử của các sở ngành mới chỉ cung ứng dịch vụ công trực tuyến mức độ 2; tỷ lệ dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 4 còn dưới mức 30%. Việc tiếp nhận phản ánh, kiến nghị vẫn bó hẹp trong 3 hình thức truyền thống (văn bản, điện thoại, phiếu lấy ý kiến), chưa khai thác hiệu quả nền tảng số.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại xuất phát từ việc thể chế kiểm soát thủ tục hành chính liên tục thay đổi, tạo ra độ trễ trong phối hợp liên ngành giữa Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh và 19 cơ quan chuyên môn. Bên cạnh đó, nhận thức của người đứng đầu tại một số đơn vị cấp sở chưa thực sự quyết liệt, nguồn kinh phí bố trí cho công tác hiện đại hóa một cửa điện tử còn eo hẹp.

Khi so sánh với các đô thị phát triển, Đắk Lắk còn khoảng cách đáng kể. Thành phố Hồ Chí Minh đã xây dựng mạng lưới vững chắc với 782 cán bộ đầu mối và tổ chức hơn 500 lượt tập huấn chuyên môn. Thành phố Đà Nẵng đã chuẩn hóa 14 bộ thủ tục hành chính với 652 thủ tục cấp sở, duy trì tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng hẹn đạt 99,9% và cắt giảm 20% thời gian xử lý thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản (tương đương giảm tới 130 ngày đối với các dự án nhóm A, B, C).

Dữ liệu thực trạng của luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua:

  • Bảng đối sánh thời gian xử lý hồ sơ thực tế và thời gian quy định tại 19 cơ quan chuyên môn.
  • Biểu đồ hình tròn thể hiện cơ cấu 245 thủ tục hành chính liên thông (gồm 62 thủ tục cùng cấp và 183 thủ tục giữa các cấp chính quyền).
  • Biểu đồ cột phân tích mức độ hài lòng của tổ chức, công dân đối với 4 nhóm dịch vụ công trọng điểm.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Đắk Lắk, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá:

  1. Rà soát, hoàn thiện thể chế và chuẩn hóa quy trình: Chủ trì rà soát 100% các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh có chứa quy định về thủ tục hành chính. Mục tiêu cắt giảm tối thiểu 20% thời gian giải quyết và 15% chi phí tuân thủ đối với các lĩnh vực nhạy cảm (đất đai, đầu tư, xây dựng) trước quý IV/2020. Chủ thể thực hiện: Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh phối hợp cùng Sở Tư pháp và các sở chuyên ngành.
  2. Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực nhân sự: Bố trí đủ biên chế chuyên trách cho Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh; tổ chức các khóa bồi dưỡng chuyên sâu định kỳ hàng năm cho 100% cán bộ đầu mối tại 19 sở và 15 Ủy ban nhân dân cấp huyện trong giai đoạn 2019 - 2021. Chủ thể thực hiện: Sở Nội vụ chủ trì, phối hợp với Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.
  3. Đẩy mạnh chuyển đổi số và phát triển chính quyền điện tử: Nâng cấp hệ thống Một cửa điện tử liên thông, phấn đấu đạt 50% thủ tục hành chính cung cấp dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 4 vào năm 2020; tích hợp 100% cổng dịch vụ công của tỉnh với Cổng Dịch vụ công Quốc gia. Chủ thể thực hiện: Sở Thông tin và Truyền thông chủ trì.
  4. Tăng cường phân bổ tài chính và phát huy giám sát xã hội: Phân bổ tối thiểu 15% nguồn ngân sách cải cách hành chính hàng năm cho việc nâng cấp hạ tầng công nghệ tại 184 bộ phận Một cửa cấp xã; mở rộng các kênh tiếp nhận phản ánh kiến nghị trực tuyến qua cổng thông tin điện tử và mạng xã hội trước năm 2022. Chủ thể thực hiện: Sở Tài chính và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh Đắk Lắk.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  1. Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tham mưu cải cách hành chính: Công chức tại Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tư pháp, Sở Nội vụ và 15 Ủy ban nhân dân cấp huyện tại Đắk Lắk có thể trực tiếp ứng dụng quy trình rà soát, đánh giá 8 bộ phận cấu thành thủ tục hành chính và phương pháp tính chi phí tuân thủ vào công tác chuyên môn.
  2. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Luật: Cung cấp nguồn tư liệu học thuật giá trị, hệ thống hóa khung pháp lý từ Nghị định 63/2010/NĐ-CP đến Nghị định 92/2017/NĐ-CP, phục vụ nghiên cứu và giảng dạy chuyên sâu chuyên ngành Luật Hiến pháp và Hành chính (mã số 8380102).
  3. Cơ quan quản lý nhà nước tại 62 tỉnh, thành phố khác: Các địa phương có đặc điểm kinh tế - xã hội tương đồng khu vực miền núi, Tây Nguyên có thể tham khảo mô hình liên thông 245 thủ tục hành chính và bài học kinh nghiệm về tổ chức cán bộ đầu mối kiểm soát.
  4. Doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề và tổ chức xã hội: Giúp cộng đồng doanh nghiệp nắm rõ quyền giám sát, phản biện xã hội và quy trình gửi phản ánh kiến nghị về các rào cản quy định hành chính trên địa bàn tỉnh.

Câu hỏi thường gặp

  1. Hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính có điểm gì khác biệt so với cải cách hành chính nói chung? Cải cách hành chính là chương trình tổng thể bao gồm 6 nội dung rộng lớn: cải cách thể chế, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy, nâng cao chất lượng cán bộ, tài chính công và hiện đại hóa hành chính. Kiểm soát thủ tục hành chính là một phân hệ chuyên sâu, tập trung kiểm soát chặt chẽ 8 bộ phận cấu thành của thủ tục hành chính từ khâu ban hành đến khâu thực thi, nhằm triệt tiêu nguy cơ lạm quyền và cắt giảm chi phí tuân thủ cho xã hội.

  2. Việc điều chuyển cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính qua các giai đoạn tác động như thế nào đến Đắk Lắk? Qua 3 lần thay đổi văn bản pháp lý (từ Nghị định 63/2010/NĐ-CP sang Nghị định 48/2013/NĐ-CP và Nghị định 92/2017/NĐ-CP), chức năng kiểm soát thủ tục hành chính được chuyển giao từ Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh sang Sở Tư pháp rồi quay trở lại Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh. Sự biến động này gây phân tán nguồn lực, làm gián đoạn tính liên tục của đội ngũ cán bộ đầu mối tại 19 cơ quan chuyên môn cấp sở.

  3. Tỉnh Đắk Lắk đã đạt được những kết quả cụ thể nào trong công tác niêm yết và liên thông thủ tục hành chính? Tỉnh đã thực hiện niêm yết công khai đạt tỷ lệ 100% tại toàn bộ các Bộ phận Một cửa. Riêng trong năm 2018, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành 27 Quyết định công bố thủ tục và danh mục thủ tục hành chính. Đồng thời, tỉnh đã chuẩn hóa và đưa vào vận hành 62 thủ tục hành chính liên thông cùng cấp và 183 thủ tục hành chính liên thông đa cấp giữa tỉnh, huyện và xã.

  4. Đề xuất nào trong luận văn mang tính đột phá nhằm giảm chi phí cho người dân và doanh nghiệp? Giải pháp đột phá nhất là chuẩn hóa quy trình rà soát độc lập, cắt giảm tối thiểu 20% thời gian giải quyết đối với các thủ tục đầu tư xây dựng và đất đai. Đồng thời, tỉnh cần đẩy nhanh lộ trình nâng cấp 50% thủ tục lên dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 4, kết hợp với dịch vụ bưu chính công ích theo Quyết định số 45/2016/QĐ-TTg để người dân không phải đến trực tiếp cơ quan công quyền.

  5. Tỉnh Đắk Lắk có thể học hỏi bài học kinh nghiệm gì từ Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh? Đắk Lắk có thể tiếp thu mô hình xây dựng mạng lưới 782 cán bộ đầu mối chuyên nghiệp của Thành phố Hồ Chí Minh và cơ chế liên thông giải quyết thủ tục song song trong cấp phép xây dựng, môi trường, phòng cháy chữa cháy của Đà Nẵng, giúp giảm tới 130 ngày thực hiện dự án và duy trì tỷ lệ giải quyết đúng hẹn trên 99,9%.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về kiểm soát thủ tục hành chính của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo các chuẩn mực của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá khách quan thực trạng kiểm soát thủ tục hành chính tại tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2011 - 2019, chỉ rõ thành tựu niêm yết 100% thủ tục và rào cản kiêm nhiệm của đội ngũ cán bộ đầu mối tại 19 sở ngành.
  • Khảo cứu và đúc kết những bài học kinh nghiệm thực tiễn đắt giá từ mô hình kiểm soát thủ tục hành chính của Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp khả thi gắn liền với mục tiêu nâng tỷ lệ hài lòng của người dân lên trên 80% và đạt 50% dịch vụ công trực tuyến mức độ 3, 4 vào năm 2020.
  • Định hướng lộ trình hoàn thiện thể chế và hiện đại hóa hạ tầng một cửa điện tử tại 15 huyện thị và 184 đơn vị cấp xã đến năm 2022.

Công trình là tài liệu khoa học hữu ích, kêu gọi các cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Đắk Lắk nhanh chóng triển khai đồng bộ các khuyến nghị nhằm kiến tạo nền hành chính công minh bạch, kiến tạo và phục vụ nhân dân.