Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ SỰ HÀI LÒNG CỦA NGƯỜI DÂN ĐỐI VỚI THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề chung về thủ tục hành chính 1. Khái niệm về thủ tục hành chính Căn cứ vào khoản 1 Điều 3 Nghị định 63/2010/NĐ-CP, Nghị định 92/2017/NĐ-CP về sửa đổi Nghị định liên quan đến kiểm soát TTHC, có quy định :” TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.” Trong TTHC có chủ thể thực hiện TTHC và chủ thể tham gia TTHC. Chủ thể thực hiện TTHC là chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà nước tiến hành các TTHC bao gồm các cơ quan nhà nước, tổ chức và những người có thẩm quyền.
Chủ thể tham gia TTHC có thể là cơ quan, tổ chức hoặc công dân [3], [4]. TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức công dân. TTHC được quy định để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, bao gồm: trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động cán bộ, công chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm pháp luật để đảm bảo các quyền chủ thể, trình tự điều hành, tổ chức các tác nghiệp hành chính. TTHC được hiểu là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước, có nhiều quan điểm về vấn đề này như sau: (i) TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước.
(ii) TTHC là trình tự, cách thức để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ. Và để cá nhân và tổ chức thực hiện khi giao dịch với cơ quan hành chính nhà nước. Đặc điểm của thủ tục hành chính Thứ nhất, được thực hiện bởi các chủ thể quản lí hành chính nhà nước Các hoạt động quản lí diễn ra trong lĩnh vực nào được thực hiện theo thủ tục pháp luật quy định trong lĩnh vực đó. Quản lí hành chính nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước trao quyền, trong đó quan trọng nhất phải kể đến các cơ quan hành chính, các cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan này.
Ngoài cơ quan hành chính, các cơ quan nhà nước khác cũng tiến hành các TTHC. Như khi các cơ quan đó xây dựng, củng cố chế độ công tác nội bộ; các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện TTHC khi tiến hành các hoạt động quản lí hành chính được Nhà nước trao quyền trong những trường hợp cụ thể do pháp luật quy định. Các chủ thể nói trên, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiêm vụ, quyền hạn của mình, khi tiến hành. Thứ hai, có tính mềm dẻo, linh hoạt; Hoạt động quản lí hành chính nhà nước vốn phong phú, đa dạng.
Nội dung và cách thức tiến hành từng hoạt động cụ thể chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau. Ví như thẩm quyền, năng lực của chủ thể quản lí… Mỗi yếu tố đó lại chịu sự tác động đan xen phức tạp của các yếu tố kinh tế, chính tri, văn hoá-xã hội. TTHC với tính chất là cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lí đương nhiên phải linh hoạt mới có thể tạo nên quy trình hợp lí cho từng hoạt động quản lí cụ thể; do vậy, không thể có một TTHC duy nhất cho toàn bộ hoạt động quản lí hành chính nhà nước mà có rất nhiều TTHC. Thậm chí để giải quyết một loại công việc nhất định cũng có thể cần các TTHC khác nhau.
Thứ ba, chỉ cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mới có quyền thực hiện và thực hiện trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định. Xét dưởi góc độ quyền lực, thực hiện TTHC là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước. 7 Quyền lực nhà nước trong mọi trường hợp chỉ được sử dụng bởi những chù thể do pháp luật quy định và nằm trong cơ cấu quyền lực nhà nước nói chung. Mỗi chủ thể chỉ sử dụng quyền lực trong giới hạn nhất định.
Tương ứng với giới hạn thẩm quyền pháp luật trao cho, mỗi chủ thể có những phương tiện và điều kiện nhất định đảm bảo cho việc thực hiên thẩm quyền (điều kiện vật chất, nhân sự, bộ máy…); do đó, các thủ tục được thực hiện không đúng thẩm quyền thì không những việc thực hiện thủ tục đó không hợp pháp mà hiệu quả quản lí cũng bị ảnh hưởng. Thứ tư, TTHC phải được thực hiện đúng pháp luật; Về mặt lí thuyết, tất cả các TTHC được pháp luật quy định đều là cần thiết và là quy trình hợp lí nhất để thực hiện các hoạt động quản lí trên thực tế. Hơn nữa, mỗi TTHC được thực hiện nhiều lần ở những thời điểm khác nhau, bởi các chủ thể khác nhau, sự tuân thủ nghiêm ngặt các TTHC tạo nên tính khoa học, đồng bộ, thống nhất trong quản lí hành chính nhă nước ngay cả khi các TTHC đã trở nên không còn phù hợp do nhận thức về quản lí hay thực tiễn quản lí thay đổi thì các chủ thể thực hiện thủ tục cũng không được tuỳ tiện thay đổi hoặc bỏ qua. Một TTHC cụ thể chỉ mất giá tri pháp lí khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ.
Nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính Các nguyên tắc xây dựng và thực hiện TTHC thực hiện theo nghị định 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát thủ thục hành chính [3]. Nguyên tắc pháp chế Nguyên tắc pháp chế thể hiện trước hết là chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền do luật định mới có quyết định ra TTHC. Hiện nay, thẩm quyền quy định TTHC tập trung vào các cơ quan ở trung ương. Đối với một số quy định TTHC thuộc thẩm quyền của bộ, ngành trung ương nhưng cần phải có quy định riêng để phù hợp với đặc điểm của một số địa phương thì các bộ, ngành có văn bản ủy quyền cho ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định.
Các quy định này phải có sự thống nhất của bộ, ngành quản lí về lĩnh vực đó và phải được công bố công khai như quy định hành chính của bộ, ngành. 8 Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi có sự thống nhất tương đối giữa các TTHC của những hoạt động quản lí tương tự nhau. Các hoạt động quản lí tương tự nên có thủ tục tiến hành tương tự nhau. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mới có quyền thực hiện TTHC và thực hiện TTHC trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.
Xét dưới góc độ quyền lực, thực hiện TTHC là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước trong mọi trường hợp chỉ được sử dụng bởi những chủ thể do pháp luật quy định và nằm trong cơ cấu quyền lực nói chung. Mỗi chủ thể chỉ sử dụng quyền lực trong một giới hạn nhất định. Tương ứng với giới hạn thẩm quyền pháp luật trao cho, mỗi chủ thể có những phương tiện và điều kiện nhất định đảm bảo cho việc thực hiện thẩm quyền (điều kiện vật chất, nhân sự, bộ máy.
Do đó, các thủ tục được thực hiện không đúng thẩm quyền thì không những việc thực hiện thủ tục đó không hợp pháp mà hiệu quả quản lí cũng bị ảnh hưởng. TTHC phải được thực hiện đúng pháp luật; với những phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép. Ví dụ thủ tục giải quyết người vi phạm hành chính phải theo đúng quy định trong luật xử lí vi phạm hành chính. Về mặt lí thuyết, tất cả các TTHC được pháp luật quy định đều là cần thiết và là quy trình hợp lí nhất để thực hiện các hoạt động quản lí trên thực tế.
Hơn nữa, mỗi TTHC được thực hiện nhiều lần ở những thời điểm khác nhau, bởi các chủ thể khác nhau, sự tuân thủ nghiêm ngặt các TTHC tạo nên tính khoa học, đồng bộ, thống nhất trong quản lí hành chính nhà nước. Một TTHC cụ thể chỉ mất giá trị pháp lí khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ. Nguyên tắc khách quan Nguyên tắc này thể hiện trước hết ở việc định ra TTHC phải xuất phát từ nhu cầu khách quan của hoạt động quản lí nhằm đưa ra quy trình hợp lí, thuận tiện nhất,mang lại kết quả cao nhất cho quản lí. Những hoạt động quản lí phức tạp, có ý nghĩa quan trọng, tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích chính đáng của Nhà nước, cộng đồng, tổ chức, cá nhân mà những sai sót nhỏ cũng có thể 9 gây hậu quả bất lợi cho xã hội thì thủ tục cần chặt chẽ, chi tiết để định ra từng khâu, từng bước, từng giai đoạn cụ thể của hoạt động đó.
Chẳng hạn thủ tục giải quyết khiếu nại tố cáo, thủ tục xử lí vi phạm hành chính,.là những hoạt động quản lí đơn giản, gián tiếp tác động đến những lợi ích khác nhau thì các TTHC không cần quy định ở mức chi tiết. Ví dụ đối với hoạt động tuyên truyền giáo dục pháp luật nếu quy định thủ tục quá chặt chẽ sẽ khó thực hiện và mang lại hiệu quả không cao. Nguyên tắc khách quan còn đòi hỏi khi thực hiện TTHC ở tất cả các khâu,các bước, các giai đoạn đều phải dựa trên những căn cứ khoa học. Những kết luận, quyết định được đưa ra phải phù hợp với quy luật khách quan về sự tồn tại, vận động của các sự việc, các hiện tượng, các lĩnh vực xã hội.
Thực hiện TTHC phải đặt lợi ích củaquản lí lên hàng đầu, không được tuyệt đối hóa lợi ích của chủ thể quản lí cũng như đối tượng quản lí. TTHC càng không được sử dụng để phục vụ những mục đích mang tính chủ quan của chủ thể quản lí. Nếu thừa nhận thủ tục là cách thức tổ chức hoạt động quản lí thì yêu cầu về sựu công khai, minh bạch của TTHC là tất yếu khách quan. Trong xây dựng thủ tục,nguyên tắc này thể hiện: Thứ nhất, trong trường hợp cần thiết Nhà nước tạo điều kiện cho những đối tượng thực hiện thủ tục đóng góp ý kiến.
Thứ hai, nội dung các thủ tục phải rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện. Thứ ba, các TTHC phải được công bố cho người thực hiện thủ tục biết để có thể thực hiện dễ dàng.