Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay" do nghiên cứu sinh Lê Thị Kim Dung thực hiện tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2012, dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS Phạm Hồng Thái. Luận án thuộc chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật, mã số 62 38 01 01.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Theo phân tích của tác giả trong văn bản, sau 25 năm đổi mới, hệ thống giáo dục quốc dân của Việt Nam đã hình thành tương đối hoàn chỉnh từ mầm non đến đại học, đáp ứng nhu cầu học tập của xã hội, nâng cao dân trí và đào tạo nguồn nhân lực. Tuy nhiên, giáo dục đại học đối mặt với nhiều thách thức lớn: phương pháp quản lý nhà nước chậm đổi mới; cơ chế quản lý còn mang nặng tư duy bao cấp, tập trung quan liêu và tình trạng "xin - cho"; chất lượng nguồn nhân lực đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu; đội ngũ giảng viên còn thiếu và hạn chế về trình độ; các hiện tượng tiêu cực và thiếu kỷ cương học đường chậm được ngăn chặn.

Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng trên được tác giả xác định là do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực giáo dục đại học chưa hoàn thiện, thiếu tính đồng bộ và có hiệu lực pháp lý thấp. Hầu hết các quan hệ xã hội quan trọng như thành lập trường, mở ngành, tổ chức bộ máy, tuyển sinh, hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học, tài chính, kiểm định chất lượng và hợp tác quốc tế chỉ được quy định ở các văn bản dưới luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ và cơ quan liên Bộ ban hành. Luật Giáo dục năm 2005 đóng vai trò là đạo luật khung, quy định toàn bộ hệ thống giáo dục quốc dân gồm 9 chương và 120 điều, nhưng chỉ dành riêng 6 điều tại Mục 4 Chương II (từ Điều 38 đến Điều 47) cho giáo dục đại học, chỉ dừng lại ở các nguyên tắc chung mà chưa điều chỉnh cụ thể các quan hệ đặc thù của bậc học này.

Vấn đề trên được khẳng định tại Nghị quyết số 50/2010/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2010 của Quốc hội khóa XII về việc thực hiện chính sách, pháp luật về thành lập trường, đầu tư và bảo đảm chất lượng đào tạo đối với giáo dục đại học, cũng như yêu cầu thể chế hóa quan điểm của Đảng tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Khoảng trống nghiên cứu được chỉ rõ: các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận giáo dục đại học dưới góc độ khoa học sư phạm, chính sách kinh tế hoặc quản lý nhà trường đơn lẻ; chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống dưới góc độ luật học về cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học nhằm phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng một đạo luật chuyên ngành.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn, đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật về giáo dục đại học để xác định phương hướng và các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật này ở Việt Nam.

Để thực hiện mục đích trên, luận án giải quyết 3 nhiệm vụ cụ thể được đánh số trong văn bản:

  1. Một là: Xây dựng cơ sở lý luận về pháp luật giáo dục đại học và hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học; đề xuất các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học.
  2. Hai là: Phân tích, đánh giá các ưu điểm và hạn chế của pháp luật về giáo dục đại học trong thời gian qua.
  3. Ba là: Trên cơ sở lý luận đã được xây dựng, những đặc điểm và hạn chế của pháp luật giáo dục đại học Việt Nam được chỉ ra, kết hợp với việc tham khảo pháp luật giáo dục đại học của một số nước trên thế giới để đề xuất những phương hướng và giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học của Việt Nam hiện nay.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống pháp luật hiện hành về giáo dục đại học ở Việt Nam, bao gồm các quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội trong lĩnh vực giáo dục đại học.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Về không gian: Tập trung vào hệ thống pháp luật và thực tiễn giáo dục đại học tại Việt Nam; có mở rộng so sánh, khảo cứu chọn lọc kinh nghiệm lập pháp của một số quốc gia đại diện cho các khu vực (Trung Quốc, Hàn Quốc, Na Uy, Mỹ, Liên bang Nga, Đức, Singapore, Thái Lan, Malaysia).
    • Về thời gian: Khảo sát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật giáo dục đại học Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2011–2012, trong đó trọng tâm phân tích sâu là giai đoạn đổi mới từ năm 1998 (khi ban hành Luật Giáo dục đầu tiên) đến thời điểm nghiên cứu năm 2011.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây

Tác giả đã tiến hành điểm luận và phân nhóm các công trình nghiên cứu khoa học công bố trước đó liên quan đến lĩnh vực giáo dục và giáo dục đại học:

Nhóm nghiên cứu Tác giả, cơ quan và công trình tiêu biểu Nội dung và trọng tâm khảo sát
Lịch sử và thực trạng giáo dục - Sách "Từ Bộ Quốc gia Giáo dục đến Bộ Giáo dục và Đào tạo" (NXB Giáo dục, 1995)
- Sách "Giáo dục Việt Nam những năm đầu thế kỷ XXI" (NXB Giáo dục, 2009)		 Đánh giá lịch sử phát triển giáo dục từ năm 1945 đến 1995; tổng kết hệ thống giáo dục quốc dân, quy mô trường lớp, đội ngũ nhà giáo và mục tiêu giáo dục đến năm 2020.
Đổi mới và nâng cao chất lượng giáo dục đại học - GS. Nguyễn Minh Hiển (2002, Tạp chí Cộng sản số 22; 2005, Tạp chí Cộng sản số 22)
- GS.VS Phạm Minh Hạc (2002, Tạp chí Cộng sản số 25; 2004, Tạp chí Khoa giáo số 1)
- Vũ Oanh (2002, Tạp chí Cộng sản số 8)
- GS.TS Trần Văn Nhung (2003)
- Nguyễn Văn Thụy (2003, Tạp chí Cộng sản số 35)
- GS.TS Bành Tiến Long (2005)		 Đề xuất giải pháp triển khai Nghị quyết Trung ương 2 (khóa VIII) và Nghị quyết Đại hội IX; đổi mới phương pháp, chương trình, cơ cấu hệ thống; xây dựng xã hội học tập; đổi mới cơ chế tài chính và quản lý giáo dục đại học.
Chuyên đề tuyển sinh và tư tưởng giáo dục - Đào Công Tiến (2003, Tạp chí Cộng sản số 13)
- PGS.TS Nghiêm Đình Vỳ (2004, Tạp chí Khoa giáo số 1)		 Nghiên cứu thực trạng tuyển sinh đại học, đề xuất trao quyền chủ động cho cơ sở đào tạo; quán triệt tư tưởng Hồ Chí Minh về mục tiêu, tổ chức và quản lý giáo dục.
Ấn phẩm chuyên ngành và kỷ yếu hội thảo - Vụ Giáo dục đại học – Bộ GD&ĐT (2003, "Giáo dục đại học Việt Nam")
- Hội đồng Quốc gia Giáo dục Việt Nam (2004, "Đổi mới giáo dục đại học và hội nhập quốc tế")
- Viện Chiến lược và Chương trình giáo dục (2005, "Giáo dục Việt Nam và việc gia nhập WTO")		 Cung cấp thông tin tổng thể về hệ thống và chiến lược giáo dục đại học; tập hợp ý kiến chuyên gia quốc tế (UNESCO, Pháp, Đức, Singapore, Trung Quốc...); phân tích thách thức khi gia nhập thị trường giáo dục toàn cầu.
Kinh nghiệm quốc tế về giáo dục đại học - TS. Nguyễn Quốc Anh (2004)
- GS. Gopinathan (2005)
- GS. Krissanapong Kirtikara (2005)
- Xie Weihe (2005)
- Vụ Pháp chế – Bộ GD&ĐT (2005, 2008)		 Cải cách giáo dục đại học tại Trung Quốc, Singapore, Thái Lan; tập hợp và biên soạn Luật Giáo dục đại học của các nước: Trung Quốc, Hàn Quốc, Na Uy, Mỹ, Liên bang Nga.
Nghiên cứu luật học trực tiếp - Lê Thị Kim Dung (2005, Luận văn thạc sĩ Luật học)
- Nguyễn Đức Cường (2009, Luận án tiến sĩ Luật học)		 Đề tài "Hoàn thiện pháp luật về giáo dục ở Việt Nam hiện nay" (phạm vi giáo dục nói chung) và "Hoàn thiện pháp luật về quản lý các trường đại học, cao đẳng đáp ứng yêu cầu đổi mới giáo dục đại học Việt Nam hiện nay".

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Qua rà soát, tác giả khẳng định các công trình công bố trước đây chủ yếu tập trung vào các vấn đề chính sách hoàn thiện hệ thống giáo dục quốc dân, chuyên môn sư phạm, chương trình giáo trình hoặc đi sâu vào khía cạnh quản lý cơ sở đào tạo. Luận văn thạc sĩ năm 2005 của tác giả chỉ dừng lại ở phạm vi pháp luật giáo dục nói chung. Luận án tiến sĩ của Nguyễn Đức Cường (2009) chỉ nghiên cứu pháp luật về quản lý trường đại học, cao đẳng.

Khoảng trống mà luận án lựa chọn giải quyết là tiếp cận một cách toàn diện và chuyên sâu dưới góc độ khoa học luật học về hệ thống pháp luật giáo dục đại học: từ việc xác lập hệ thống khái niệm, đặc điểm, nội dung, hình thức và các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện; rà soát, đánh giá toàn diện hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh giáo dục đại học qua các thời kỳ; phân tích nguyên nhân bất cập; đến việc đề xuất phương hướng và thiết kế khung đề cương cho việc ban hành Luật Giáo dục đại học độc lập tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án được xây dựng dựa trên các nền tảng lý luận sau:

  • Nguyên lý của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh: Vận dụng mối quan hệ biện chứng giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng. Pháp luật là yếu tố thuộc kiến trúc thượng tầng, do cơ sở hạ tầng quyết định nhưng có tính độc lập tương đối và tác động trở lại mạnh mẽ đối với sự phát triển kinh tế – xã hội. Tác giả nhấn mạnh quan điểm pháp luật thể hiện ý chí của Nhà nước, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng bộ máy cưỡng chế.
  • Học thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa: Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; quản lý xã hội bằng pháp luật; bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và pháp luật; mở rộng quyền dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
  • Quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam: Các định hướng về giáo dục đại học và cải cách tư pháp trong Nghị quyết Trung ương 8 (khóa VII), Nghị quyết Trung ương 2 (khóa VIII), Nghị quyết Trung ương 3 (khóa VIII), Nghị quyết Đại hội IX, X, XI, Kết luận Hội nghị Trung ương 6 (khóa IX), Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị.
  • Khái niệm công cụ về pháp luật giáo dục đại học: Tác giả xác lập định nghĩa: "Pháp luật về giáo dục đại học là hệ thống các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động giáo dục đại học, bao gồm các quy định về tổ chức cơ sở giáo dục đại học; nhiệm vụ, quyền hạn, vị trí của giáo dục đại học trong hệ thống giáo dục quốc dân; các trình độ đào tạo, loại hình đào tạo và quy mô đào tạo của giáo dục đại học; các hoạt động về đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ; đảm bảo chất lượng và kiểm định chất lượng giáo dục đại học; đầu tư cho giáo dục đại học, hợp tác quốc tế về giáo dục đại học."
  • Khung phân tích cấu trúc luật: Sử dụng phân tích của UNESCO và thực tiễn lập pháp quốc tế về sự khác biệt giữa hai mô hình: mô hình "luật khung" (áp dụng ở một số nước đang phát triển hoặc liên bang) và mô hình "luật chi tiết" (áp dụng ở các quốc gia có truyền thống lập pháp lâu đời). Từ đó định vị mô hình phù hợp cho Luật Giáo dục đại học Việt Nam.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án thuộc nhóm nghiên cứu định tính trong khoa học pháp lý, kết hợp các phương pháp cụ thể:

  • Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: Nhìn nhận pháp luật giáo dục đại học trong sự vận động, phát triển gắn liền với các giai đoạn chuyển đổi kinh tế – xã hội của đất nước (từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa).
  • Phương pháp phân tích văn bản quy phạm pháp luật và phân tích mô tả: Mổ xẻ các quy định cụ thể của Luật Giáo dục 1998, Luật Giáo dục 2005, Luật Dạy nghề 2006, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục năm 2009 cùng các nghị định, quyết định, thông tư điều chỉnh giáo dục đại học.
  • Phương pháp hệ thống hóa và thống kê pháp lý: Phân loại và tổng hợp 89 văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp về thành lập trường, đầu tư và bảo đảm chất lượng giáo dục đại học ban hành trong giai đoạn 1998–2011; tính toán tần suất ban hành theo từng phân kỳ.
  • Phương pháp xã hội học pháp luật: Phân tích sự tương tác giữa quy định pháp luật với hành vi của các chủ thể (Bộ quản lý, cơ quan chủ quản, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ sở đào tạo, giảng viên, sinh viên).
  • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu mô hình tổ chức, mức độ quy định chi tiết và cơ chế tự chủ trong luật giáo dục đại học của các nước (Trung Quốc, Hàn Quốc, Na Uy, Mỹ, Liên bang Nga, Đức, Thái Lan, Singapore, Malaysia) nhằm rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Nguồn văn kiện chính trị: Các văn kiện Đại hội Đảng, Nghị quyết Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết Bộ Chính trị từ khóa VII đến khóa XI.
  • Nguồn văn bản pháp luật: Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001); các đạo luật về giáo dục và dạy nghề; các Nghị quyết của Quốc hội (Nghị quyết số 35/2009/QH12, Nghị quyết số 50/2010/QH12); Nghị quyết của Chính phủ (Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày 02 tháng 11 năm 2005 về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006–2020); các văn bản quy định chi tiết của Thủ tướng Chính phủ và các Bộ.
  • Nguồn tài liệu thứ cấp: Kỷ yếu hội thảo, sách chuyên khảo, báo cáo tổng kết của Bộ Giáo dục và Đào tạo, các công trình của các chuyên gia trong và ngoài nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học

Chương này làm rõ nền tảng lý luận của pháp luật giáo dục đại học và yêu cầu khách quan của việc hoàn thiện hệ thống quy phạm này:

  • Khái niệm, đặc điểm, nội dung, hình thức và vai trò:
    • Đối tượng áp dụng và phạm vi điều chỉnh: Gồm 3 nhóm đối tượng (cơ quan quản lý nhà nước; cơ sở giáo dục đại học công lập và tư thục; giảng viên, cán bộ quản lý, người học) và 10 lĩnh vực điều chỉnh (loại hình trường, điều kiện thành lập; hoạt động đào tạo; đào tạo thạc sĩ, tiến sĩ; nghiên cứu khoa học; kiểm định chất lượng; giảng viên, nhân viên, người học; quản lý nhà nước; tài chính; hợp tác quốc tế; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm).
    • Đặc điểm của pháp luật về giáo dục đại học: (1) Thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam; (2) Là hệ thống quy tắc xử sự có tính thống nhất nội tại cao và gắn kết với các quy phạm xã hội khác; (3) Gắn liền với quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý nhà nước, từng bước xóa bỏ bao cấp và cơ chế chủ quản; (4) Thể chế hóa nguyên tắc hiến định "giáo dục là quốc sách hàng đầu"; (5) Thể hiện quyền tự chủ gắn liền với trách nhiệm xã hội của cơ sở đào tạo – xem trường đại học như một chủ thể cung ứng dịch vụ đặc biệt; (6) Thể hiện tính an sinh xã hội; (7) Được hệ thống cơ quan công quyền bảo đảm thực hiện.
    • Nội dung và hình thức: Nội dung bao quát toàn diện từ điều kiện thành lập, quản trị nhân sự, đào tạo, kiểm định đến tài chính; hình thức thể hiện qua các văn bản quy phạm pháp luật từ Hiến pháp, Luật đến văn bản dưới luật.
    • Vai trò: Là công cụ quản lý nhà nước, tạo hành lang pháp lý đổi mới tổ chức và hoạt động, mở rộng dân chủ, thực hiện Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP và phát huy vai trò của các trường trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
  • Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học:
    • Về mặt nội dung: Tính toàn diện, đồng bộ; tính phù hợp với quy luật khách quan và trình độ phát triển kinh tế – xã hội; tính khả thi; bảo đảm sự cân bằng giữa quản lý nhà nước và quyền tự chủ đại học.
    • Về mặt hình thức: Tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý chặt chẽ; kỹ thuật lập pháp chuẩn xác, rõ ràng; mức độ điển chế hóa (pháp điển hóa) các quy phạm trong một đạo luật có giá trị pháp lý cao thay vì phân tán ở các văn bản dưới luật.
  • Kinh nghiệm quốc tế:
    • Khảo cứu pháp luật giáo dục đại học của Trung Quốc, Hàn Quốc, Na Uy, Mỹ, Liên bang Nga, Đức, Singapore, Thái Lan, Malaysia.
    • Rút ra bài học: Các nước đều xây dựng đạo luật chuyên ngành riêng về giáo dục đại học; quy định rõ ràng quyền tự chủ học thuật, tổ chức, nhân sự và tài chính của trường đại học đi đôi với cơ chế giải trình xã hội và kiểm định độc lập; lựa chọn cấu trúc luật (luật khung hay luật chi tiết) phù hợp với truyền thống pháp lý và trình độ phát triển.

Chương 2: Thực trạng giáo dục đại học và pháp luật về giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

Chương này đánh giá toàn diện bức tranh thực tiễn của giáo dục đại học và hệ thống pháp luật điều chỉnh từ năm 1945 đến năm 2011:

  • Thực trạng phát triển giáo dục đại học: Đánh giá những bước tiến về quy mô sinh viên, mạng lưới cơ sở đào tạo trên các vùng miền, sự xuất hiện của các trường ngoài công lập và việc huy động nguồn lực xã hội hóa; đồng thời chỉ rõ những điểm nghẽn về chất lượng đào tạo, cơ cấu ngành nghề và năng lực quản lý.
  • Quá trình hình thành và phát triển qua 3 giai đoạn:
    1. Giai đoạn 1945 – 1975: Pháp luật giáo dục đại học hình thành trong điều kiện kháng chiến và xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, mang tính chất cách mạng, phục vụ nhiệm vụ chính trị và kháng chiến, điều chỉnh bằng các sắc lệnh và nghị định đơn lẻ.
    2. Giai đoạn 1975 – 1998: Giai đoạn sau ngày thống nhất đất nước và bước đầu đổi mới (từ 1986). Pháp luật từng bước chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang điều chỉnh các quan hệ đào tạo đáp ứng kinh tế nhiều thành phần; bắt đầu xuất hiện mô hình trường dân lập.
    3. Giai đoạn 1998 đến nay (thời điểm 2011): Đánh dấu bằng việc ban hành Luật Giáo dục 1998, Luật Giáo dục 2005 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục năm 2009. Đây là giai đoạn hệ thống văn bản phát triển mạnh về số lượng.

Luận án thống kê số lượng văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp về thành lập trường, đầu tư và bảo đảm chất lượng trong giáo dục đại học ban hành giai đoạn 1998–2011:

Phân kỳ thời gian Số lượng văn bản ban hành Tần suất trung bình Đặc điểm ban hành
1998 – 2005 24 văn bản 3,0 văn bản/năm Triển khai sau khi ban hành Luật Giáo dục 1998; tốc độ ban hành chậm.
2006 – 2009 31 văn bản 7,8 văn bản/năm Tốc độ tăng hơn 2,5 lần so với giai đoạn trước; triển khai Luật Giáo dục 2005.
2010 – 2011 34 văn bản 17,0 văn bản/năm Số lượng ban hành nhiều nhất; triển khai Luật sửa đổi 2009, Nghị quyết 35/2009/QH12 và Nghị quyết 50/2010/QH12.
Toàn kỳ 1998 – 2011 89 văn bản 6,4 văn bản/năm Tạo lập hành lang pháp lý nhưng văn bản dưới luật chiếm tỷ trọng áp đảo.
  • Đánh giá ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân:
    • Về hình thức: Văn bản quá phân tán, hiệu lực pháp lý thấp, chủ yếu là thông tư, quyết định của Bộ và Nghị định của Chính phủ; thiếu vắng một đạo luật chuyên ngành có giá trị pháp lý cao.
    • Về nội dung: Quy định về quyền tự chủ chưa đầy đủ, còn nửa vời; cơ chế cơ quan chủ quản vẫn duy trì sự can thiệp hành chính sâu vào hoạt động của nhà trường; chính sách tài chính chưa tạo điều kiện huy động tối đa nguồn lực; các quy định về kiểm định chất lượng, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm chưa đủ sức răn đe.
    • Nguyên nhân: Nhận thức về vai trò của pháp luật trong quản trị đại học chậm đổi mới; tư duy quản lý hành chính bao cấp tồn tại kéo dài; công tác tổng kết thực tiễn và kỹ thuật lập pháp trong lĩnh vực giáo dục còn nhiều hạn chế.

Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

Chương này đề xuất hệ thống giải pháp mang tính chiến lược và kỹ thuật lập pháp nhằm giải quyết các tồn tại đã chỉ ra:

  • Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật giáo dục đại học:
    • Đáp ứng yêu cầu khách quan của việc tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật.
    • Đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
    • Đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học theo Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP.
    • Đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế của giáo dục đại học Việt Nam với khu vực và thế giới.
  • Bốn phương hướng hoàn thiện cơ bản:
    1. Thể chế hóa các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển giáo dục đại học.
    2. Cụ thể hóa và phát triển các quy định về giáo dục đại học trong Luật Giáo dục hiện hành.
    3. Bảo đảm pháp luật về giáo dục đại học phù hợp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành (pháp luật hành chính, tài chính, lao động, viên chức, đầu tư, sở hữu trí tuệ).
    4. Đáp ứng nhu cầu thực tiễn tổ chức và hoạt động giáo dục đại học trong thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế.
  • Hệ thống giải pháp cụ thể:
    • Hoàn thiện về hình thức: Giảm thiểu các văn bản dưới luật chồng chéo; tiến hành pháp điển hóa các quy định rải rác; ban hành Luật Giáo dục đại học với cấu trúc là một luật tương đối chi tiết và cụ thể (phù hợp với khuyến nghị của UNESCO về cân bằng mức độ chi tiết và linh hoạt).
    • Hoàn thiện về nội dung:
      • Quy định rõ thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Giáo dục và Đào tạo, phân định rõ trách nhiệm của các Bộ chủ quản và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; từng bước xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản.
      • Mở rộng quyền tự chủ đại học trên 3 phương diện then chốt: tự chủ học thuật (chương trình, tuyển sinh, liên kết), tự chủ tổ chức nhân sự (thành lập bộ máy, bổ nhiệm, tuyển dụng) và tự chủ tài chính - tài sản.
      • Hoàn thiện thể chế kiểm định chất lượng giáo dục độc lập; công khai kết quả kiểm định để xã hội giám sát.
      • Đổi mới cơ chế tài chính: chuyển từ cấp phát bình quân sang đặt hàng đào tạo và giao ngân sách gắn với kết quả đầu ra; bảo đảm công bằng xã hội qua chính sách tín dụng sinh viên và học bổng.
      • Tạo lập khung pháp lý thông thoáng cho hợp tác quốc tế (liên kết đào tạo, thu hút đầu tư nước ngoài, công nhận văn bằng tín chỉ).
    • Xây dựng Luật Giáo dục đại học: Tác giả đề xuất nguyên tắc xây dựng luật (những nội dung đã được thực tiễn kiểm nghiệm, ổn định thì nâng lên thành điều khoản luật chi tiết; những nội dung còn biến động thì quy định mang tính nguyên tắc để Chính phủ hướng dẫn); quy trình soạn thảo; và thiết kế một khung đề cương chi tiết cho dự thảo Luật Giáo dục đại học.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Luận án là công trình nghiên cứu toàn diện, tập trung đầu tiên ở cấp độ tiến sĩ luật học về vấn đề hoàn thiện pháp luật giáo dục đại học tại Việt Nam.
  • Xây dựng và chuẩn hóa khái niệm khoa học về "pháp luật về giáo dục đại học", phân định rõ các nhóm đối tượng áp dụng và phạm vi 10 lĩnh vực quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động giáo dục đại học.
  • Xác định hệ thống 7 đặc điểm bản chất của pháp luật giáo dục đại học trong mối tương quan với đường lối chính trị của Đảng, bản chất Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Xây dựng hệ thống tiêu chí khoa học để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật giáo dục đại học trên cả hai phương diện: nội dung (tính toàn diện, đồng bộ, phù hợp, khả thi) và hình thức (tính thống nhất, kỹ thuật lập pháp, tính điển chế hóa).

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Hệ thống hóa quá trình phát triển của pháp luật giáo dục đại học Việt Nam qua ba giai đoạn lịch sử (1945–1975, 1975–1998, 1998–2011), làm sáng tỏ bức tranh lập pháp thực tiễn thông qua việc rà soát và thống kê 89 văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp ban hành trong giai đoạn 1998–2011.
  • Chỉ rõ các khiếm khuyết cơ bản của hệ thống pháp luật hiện hành: tình trạng lạm dụng văn bản dưới luật, sự can thiệp của cơ chế chủ quản làm suy giảm tính tự chủ của nhà trường, sự thiếu hụt các quy chuẩn pháp lý về kiểm định chất lượng và trách nhiệm giải trình.
  • Đề xuất mô hình xây dựng đạo luật chuyên ngành: kiến nghị Luật Giáo dục đại học phải được thiết kế theo cấu trúc "luật tương đối chi tiết, cụ thể" nhằm giải quyết tình trạng luật khung phụ thuộc vào văn bản dưới luật.
  • Đề xuất trực tiếp khung đề cương chi tiết cho dự thảo Luật Giáo dục đại học, đóng góp luận cứ khoa học và kỹ thuật lập pháp trực tiếp cho các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình soạn thảo đạo luật này (được Quốc hội xem xét ban hành năm 2012).

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài

  • Luận án hoàn thành vào năm 2012, phản ánh dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn giáo dục đại học Việt Nam từ năm 1945 đến hết năm 2011. Do đó, các phân tích chưa bao quát được tác động thực tế của Luật Giáo dục đại học năm 2012 sau khi đạo luật này được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành.
  • Nguồn dữ liệu pháp lý của luận án chủ yếu dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật thực định và báo cáo quản lý hành chính; chưa tiến hành khảo sát xã hội học pháp luật trên diện rộng bằng bảng hỏi điều tra thực nghiệm về mức độ nhận thức pháp luật của người học và giảng viên tại các cơ sở đào tạo.

Hướng nghiên cứu tiếp

  • Nghiên cứu, đánh giá thực tiễn thi hành Luật Giáo dục đại học sau khi được ban hành; theo dõi mức độ tương thích giữa Luật với các văn bản quy định chi tiết và các đạo luật liên quan.
  • Đi sâu nghiên cứu cơ chế pháp lý bảo đảm quyền tự chủ đại học gắn liền với trách nhiệm giải trình xã hội trong bối cảnh các trường đại học chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tài chính hoàn toàn.
  • Khảo cứu khung pháp lý điều chỉnh các mô hình đào tạo mới phát sinh như đào tạo trực tuyến, đại học số và công nhận văn bằng tín chỉ xuyên biên giới trong bối cảnh toàn cầu hóa.

Giá trị tham khảo

Luận án có giá trị tham khảo rõ ràng cho các nhóm đối tượng và hoạt động chuyên môn sau:

  • Đối với cơ quan lập pháp và cơ quan quản lý nhà nước:
    • Quốc hội, Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội: Tham khảo cơ sở lý luận, các tiêu chí hoàn thiện pháp luật và khung đề cương luật trong quá trình soạn thảo, thẩm tra và hoàn thiện các dự án luật về giáo dục đại học.
    • Chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo, các Bộ ngành chủ quản: Sử dụng kết quả rà soát văn bản và các kiến nghị tại Chương 3 để xây dựng nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành, phân định thẩm quyền quản lý và rà soát bãi bỏ các quy định chồng chéo.
  • Đối với các cơ sở giáo dục đại học:
    • Hội đồng trường, Ban Giám hiệu các trường đại học, học viện, cao đẳng: Sử dụng tài liệu để nghiên cứu quy chế tổ chức và hoạt động nội bộ, xác lập phạm vi quyền tự chủ về học thuật, nhân sự, tài chính và xây dựng quy trình kiểm định chất lượng theo đúng quy định pháp luật.
  • Đối với giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học:
    • Giảng viên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính: Sử dụng làm tài liệu giảng dạy chuyên đề về kỹ thuật lập pháp, pháp điển hóa và quản lý nhà nước trong lĩnh vực văn hóa – xã hội.
    • Nghiên cứu sinh, học viên cao học: Kế thừa phương pháp hệ thống hóa văn bản pháp luật, khung lý thuyết về tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật và nguồn tài liệu tham khảo phong phú về pháp luật giáo dục quốc tế.

Câu hỏi thường gặp

1. Tác giả định nghĩa "pháp luật về giáo dục đại học" như thế nào trong luận án?

Theo luận án, pháp luật về giáo dục đại học là hệ thống các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động giáo dục đại học. Hệ thống này bao gồm các quy định về tổ chức cơ sở giáo dục đại học; nhiệm vụ, quyền hạn, vị trí của giáo dục đại học trong hệ thống giáo dục quốc dân; các trình độ, loại hình và quy mô đào tạo; các hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ; bảo đảm và kiểm định chất lượng; đầu tư cho giáo dục đại học và hợp tác quốc tế.

2. Giai đoạn 1998 – 2011 có bao nhiêu văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trực tiếp về thành lập trường, đầu tư và bảo đảm chất lượng giáo dục đại học?

Theo số liệu thống kê được công bố trong luận án, từ năm 1998 đến năm 2011, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành tổng cộng 89 văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp về thành lập trường, đầu tư và bảo đảm chất lượng đào tạo trong giáo dục đại học. Trong đó: giai đoạn 1998–2005 ban hành 24 văn bản (bình quân 3 văn bản/năm); giai đoạn 2006–2009 ban hành 31 văn bản (bình quân 7,8 văn bản/năm); giai đoạn 2010–2011 ban hành 34 văn bản (bình quân 17 văn bản/năm).

3. Luật Giáo dục năm 2005 quy định về giáo dục đại học tại những điều khoản nào và có hạn chế gì về kỹ thuật lập pháp?

Luật Giáo dục năm 2005 quy định về giáo dục đại học tại Mục 4 Chương II, từ Điều 38 đến Điều 47 (tác giả nêu văn bản chỉ có 6 điều quy định về giáo dục đại học). Hạn chế kỹ thuật lập pháp là Luật Giáo dục 2005 là luật khung, các điều khoản về giáo dục đại học mới chỉ dừng lại ở các quy định chung mang tính nguyên tắc mà chưa điều chỉnh cụ thể, riêng biệt các mối quan hệ xã hội phức tạp của bậc học này, dẫn tới việc các vấn đề quan trọng phải phụ thuộc hoàn toàn vào văn bản dưới luật.

4. Tác giả đề xuất xây dựng Luật Giáo dục đại học theo mô hình luật khung hay luật chi tiết?

Dẫn chiếu khuyến nghị của UNESCO về việc cân bằng giữa mức độ chi tiết và tính linh hoạt của pháp luật, đồng thời căn cứ vào thực trạng hệ thống văn bản dưới luật của Việt Nam đã tích lũy tương đối phong phú, tác giả đề xuất Luật Giáo dục đại học của Việt Nam nên được xây dựng theo hướng là một "luật tương đối chi tiết, cụ thể". Những nội dung đã được thực tiễn kiểm nghiệm ổn định sẽ được luật hóa chi tiết; những nội dung còn biến động mới quy định nguyên tắc và giao văn bản dưới luật hướng dẫn.

5. Tác giả xác định những phương hướng cơ bản nào để hoàn thiện pháp luật về giáo dục đại học ở Việt Nam?

Tác giả đề xuất 4 phương hướng cơ bản:

  1. Thể chế hóa các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển giáo dục đại học.
  2. Cụ thể hóa và phát triển các quy định về giáo dục đại học trong Luật Giáo dục hiện hành.
  3. Bảo đảm pháp luật về giáo dục đại học phù hợp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành.
  4. Bảo đảm pháp luật về giáo dục đại học đáp ứng nhu cầu thực tiễn tổ chức và hoạt động giáo dục đại học trong thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Lê Thị Kim Dung là công trình khoa học luật học chuyên sâu, nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về cơ sở lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện pháp luật giáo dục đại học tại Việt Nam. Bằng việc phân tích 89 văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp trong giai đoạn 1998–2011 kết hợp kinh nghiệm quốc tế, tác giả đã chỉ rõ những bất cập của mô hình quản trị cũ dựa trên các văn bản dưới luật và cơ chế bộ chủ quản. Công trình đã xác lập các tiêu chí khoa học đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện và khung đề cương chi tiết phục vụ trực tiếp cho việc ban hành Luật Giáo dục đại học, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và thúc đẩy đổi mới giáo dục đại học Việt Nam.