Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng (Mã số: 9.01) với đề tài "Hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam" do nghiên cứu sinh Nguyễn Khắc Thiện thực hiện tại Học viện Hậu cần, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Lê Hùng Sơn, bảo vệ năm 2022.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Đầu tư phát triển (ĐTPT) giữ vai trò thúc đẩy kinh tế - xã hội và là nền tảng cho tăng trưởng kinh tế bền vững. Tại Việt Nam, tỷ trọng chi ĐTPT trong tổng chi ngân sách nhà nước (NSNN) qua các thời kỳ lần lượt ghi nhận: giai đoạn 2001–2005 chiếm 30,7%; giai đoạn 2006–2010 chiếm 28,2%; giai đoạn 2011–2015 chiếm 23,9%; giai đoạn 2016–2020 chiếm 28,1%. Kho bạc Nhà nước (KBNN) trực thuộc Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý quỹ NSNN, kiểm soát, thanh toán và chi trả các khoản chi NSNN, trong đó có kiểm soát chi đầu tư (KSCĐT).

Thời gian qua, KBNN đã thực hiện nhiều cải cách như: tổ chức kiểm soát cam kết chi (CKC); đơn giản hóa quy trình; chuyển từ "kiểm soát trước, thanh toán sau" sang "thanh toán trước, kiểm soát sau"; thực hiện gửi hồ sơ kiểm soát chi qua Trang thông tin dịch vụ công trực tuyến (DVCTT); triển khai xử phạt vi phạm hành chính (VPHC). Tuy nhiên, công tác KSCĐT giai đoạn 2017–2021 còn bộc lộ hạn chế: các khoản chi đầu tư chưa được thống nhất kiểm soát qua KBNN; DVCTT chưa hoàn thiện; văn bản chế độ còn bất cập; chất lượng nhân lực và ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) chưa đáp ứng yêu cầu; xử phạt VPHC chưa nghiêm minh. Đồng thời, KSCĐT cần được hoàn thiện để tiếp cận các mục tiêu tại Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2030 (Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ) về vận hành Kho bạc số, sắp xếp mô hình tổ chức KBNN 2 cấp và kiểm soát chi theo rủi ro.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

  • Mục đích nghiên cứu: Hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp KSCĐT từ NSNN qua KBNN đến năm 2030.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu:
    1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan, kế thừa các nội dung khoa học và xác định khoảng trống nghiên cứu.
    2. Xây dựng cơ sở lý luận về KSCĐT từ NSNN qua KBNN làm nền tảng cho các nội dung phân tích tiếp theo.
    3. Phân tích, đánh giá thực trạng KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam giai đoạn 2017–2021, chỉ rõ kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
    4. Đề xuất hệ thống giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam đến năm 2030.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án tập trung giải quyết 4 câu hỏi nghiên cứu chính:

  1. Nội hàm kiểm soát chi đầu tư từ NSNN qua KBNN là gì?
  2. Kiểm soát chi đầu tư từ NSNN qua KBNN chịu tác động chủ yếu của các yếu tố nào, và sử dụng mô hình nào để đo lường mức độ tác động của các yếu tố đó?
  3. Trong giai đoạn 2017–2021, KSCĐT từ NSNN qua KBNN có những hạn chế, bất cập gì và do những nguyên nhân nào?
  4. Hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN đến năm 2030 cần tập trung vào những vấn đề gì và cần thực hiện những giải pháp nào?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về KSCĐT từ NSNN qua KBNN.
  • Phạm vi nội dung: Nghiên cứu KSCĐT xây dựng cơ bản (XDCB) từ NSNN các cấp qua KBNN. Không bao gồm: chi đầu tư hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước; góp vốn cổ phần vào doanh nghiệp; chi dự trữ nhà nước; nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; chi đầu tư từ nguồn ngân sách xã.
  • Phạm vi không gian: Hệ thống KBNN trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam, tập trung vào KBNN cấp tỉnh và KBNN cấp huyện. Khảo sát thực tế tại 4 địa phương: Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Lai Châu và tỉnh Bình Thuận.
  • Phạm vi thời gian: Phân tích thực trạng giai đoạn 2017–2021; đề xuất giải pháp định hướng đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các công trình nghiên cứu được tác giả điểm luận

Luận án phân loại và phân tích các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước:

Nghiên cứu quốc tế

  • Cộng hòa Pháp: Nghiên cứu về trách nhiệm của Kho bạc Pháp trong kiểm soát đầu tư công (tham gia Ủy ban đấu thầu để kiểm soát giá trúng thầu ngay từ đầu; kiểm soát khối lượng thực hiện so với hồ sơ trúng thầu; kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trước khi thanh toán; giữ 5% giá trị hợp đồng để bảo hành công trình trên tài khoản đặc biệt không tính lãi; không tham gia Hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nhiệm về khối lượng thanh toán).
  • Trung Quốc: Nghiên cứu quản lý chi phí dự án NSNN theo nguyên tắc "Lượng thống nhất – Giá chỉ đạo – Phí cạnh tranh", định mức xây dựng do nhà nước công bố mang tính tham khảo, phát triển đội ngũ kỹ sư định giá và xây dựng hệ thống dữ liệu thông tin chi phí xây dựng minh bạch.
  • Liên bang Nga: Nghiên cứu mô hình Kho bạc Liên bang quản lý hệ thống mua sắm đấu thầu tập trung thực hiện từ năm 2016 theo Luật quản lý tài sản công năm 2013; quy trình cam kết chi tích hợp tự động giữa sàn giao dịch mua sắm công với hệ thống ngân sách điện tử qua hợp đồng điện tử.

Nghiên cứu trong nước

  • Nhóm luận án tiến sĩ:
    • Đề tài về quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ NSNN ở Việt Nam (tác giả tại tài liệu [16]).
    • Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Nam, Đại học Kinh tế Quốc dân (phân tích thực trạng ĐTPT giai đoạn 2008–2013).
    • Bùi Mạnh Cường (2012), Nâng cao hiệu quả ĐTPT từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam, Đại học Quốc gia Hà Nội (xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả ĐTPT giai đoạn 2005–2010).
    • Trần Trung Dũng (2017), Giải pháp tăng cường quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Bộ Công an, Học viện Tài chính (giai đoạn 2007–2015).
    • Trịnh Thị Thúy Hồng (2012), Quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định, Đại học Kinh tế Quốc dân (giai đoạn 2006–2010).
  • Nhóm đề tài nghiên cứu khoa học ngành Kho bạc Nhà nước:
    • Đoàn Ngọc Tài (2009), Hoàn thiện quản lý và kiểm soát thanh toán vốn bồi thường giải phóng mặt bằng và tái định cư, KBNN Quảng Nam (giai đoạn 2006–2008).
    • Phạm Bình (2013), Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia qua KBNN cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, KBNN Đắk Lắk (giai đoạn 2006–2011).
    • Võ Xuân Tịnh (2014), Một số giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư công qua KBNN Quảng Trị, KBNN Quảng Trị (giai đoạn 2009–2013).
    • Nguyễn Hồng Lam (2017), Giải pháp hoàn thiện quản lý, kiểm soát chi đầu tư công qua KBNN Hà Tĩnh trong điều kiện áp dụng Luật NSNN năm 2015, KBNN Hà Tĩnh (giai đoạn 2011–2015).
    • Trần Đại Sơn và Nguyễn Tân Khoa (2018), Hoàn thiện kiểm soát thanh toán VĐT XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước qua KBNN Minh Hóa, tỉnh Quảng Bình, KBNN Quảng Bình (giai đoạn 2012–2016).
    • Mai Thị Thủy và Nguyễn Khắc Thiện (2020), Hoàn thiện công tác kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nước qua KBNN, Vụ Kiểm soát chi KBNN (giai đoạn 2015–2019).

Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết

  1. Chưa có công trình nào nghiên cứu KSCĐT gắn với các mục tiêu trong Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 (Quyết định 455/QĐ-TTg), cụ thể là: kiểm soát CKC đầu tư theo ngân sách trung hạn; quy trình KSCĐT theo mô hình Kho bạc hai cấp; kiểm soát chi đầu tư theo mức độ rủi ro.
  2. Chưa có công trình giải quyết vấn đề thống nhất đầu mối KSCĐT từ NSNN qua hệ thống KBNN.
  3. Chưa có nghiên cứu đánh giá toàn diện về việc nâng cao chất lượng dịch vụ công trực tuyến trong KSCĐT giai đoạn 2017–2021.
  4. Chưa có công trình nào xử lý triệt để các bất cập trong KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam trong giai đoạn 2017–2021 kết hợp phương pháp nghiên cứu định lượng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khái niệm sử dụng

  • Lý thuyết về đầu tư: Luận án tổng hợp quan điểm của Paul Samuelson (đầu tư là hoạt động tạo ra vốn tư bản thực sự dưới dạng tài sản cố định, nhà xưởng, thiết bị, hàng tồn kho hoặc đầu tư vô hình; từ bỏ tiêu dùng hiện tại để tăng sản lượng tương lai) và John Maynard Keynes (đầu tư là hoạt động mua sắm tài sản cố định để tiến hành sản xuất hoặc mua tài sản tài chính để tìm kiếm lợi nhuận).
  • Khái niệm kiểm soát chi đầu tư từ NSNN qua KBNN: Là việc cơ quan KBNN thực hiện kiểm tra, xem xét các khoản chi đầu tư từ NSNN do chủ đầu tư (CĐT) đã quyết định chi và đề nghị thanh toán, dựa trên nguyên tắc, hình thức và phương pháp do cơ quan có thẩm quyền quy định, bảo đảm các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và thực hiện xuất quỹ ngân sách cho đơn vị thụ hưởng.
  • Khái niệm cam kết chi (CKC) và kiểm soát cam kết chi đầu tư: CKC đầu tư là việc CĐT cam kết sử dụng kinh phí dành sẵn trong kế hoạch vốn được giao để thanh toán cho các hợp đồng ký kết với nhà cung cấp. Kiểm soát CKC đầu tư qua KBNN là hoạt động của KBNN thực hiện kiểm tra, ghi nhận, theo dõi hành vi CĐT sử dụng kế hoạch vốn đầu tư được giao hàng năm để thanh toán cho hợp đồng đã ký kết.
  • Đặc điểm KSCĐT: Diễn ra theo kế hoạch NSNN với quy trình chặt chẽ; KBNN là khâu cuối trong quy trình quản lý vốn đầu tư nhưng chịu sự chi phối của cơ quan Kế hoạch & Đầu tư (phân bổ vốn), cơ quan Tài chính (điều hành nguồn và quyết toán vốn) và CĐT (quản lý, sử dụng vốn).
  • Hình thức kiểm soát chi: Phân chia thành kiểm soát trước khi chi (lập và phân bổ kế hoạch - do cơ quan KH&ĐT, Tài chính thực hiện), kiểm soát trong khi chi (thanh toán vốn - do KBNN thực hiện), và kiểm soát sau khi chi (quyết toán vốn - do cơ quan Tài chính, Thanh tra, Kiểm toán nhà nước thực hiện).

Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng:

  • Phương pháp định tính:
    • Thống kê mô tả: Thu thập, phân tổ dữ liệu từ các báo cáo nghiệp vụ của KBNN giai đoạn 2017–2021 để thiết kế bảng số liệu, biểu đồ so sánh.
    • So sánh: Đối chiếu các chỉ tiêu KSC qua các năm và giữa các cấp Kho bạc nhằm nhận định xu hướng vận động.
    • Phân tích - tổng hợp: Phân tích các mối liên hệ biện chứng giữa các khâu quản lý vốn và chủ thể tham gia quy trình KSCĐT.
  • Phương pháp định lượng:
    • Thiết kế mẫu điều tra: Căn cứ tiêu chuẩn Bollen (1989), tỷ lệ số quan sát trên một biến đo lường tối thiểu là 5:1 (cỡ mẫu không dưới 100) và quy tắc xác định cỡ mẫu cho phân tích hồi quy đa biến là $N \ge 50 + 8m$ ($m$ là số biến độc lập).
    • Công cụ xử lý: Sử dụng Microsoft Excel và phần mềm SPSS phiên bản 20.0 để phân tích nhân tố khám phá (EFA), kiểm định hệ số KMO và Bartlett, phân tích phương sai trích và xác định trọng số hồi quy nhằm đo lường mức độ ảnh hưởng của các nhóm yếu tố đến KSCĐT.
  • Nguồn dữ liệu:
    • Dữ liệu thứ cấp: Giáo trình, công trình khoa học, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo thống kê định kỳ giai đoạn 2017–2021 của hệ thống KBNN.
    • Dữ liệu sơ cấp: Thu thập qua bảng hỏi khảo sát trực tiếp và trực tuyến trong tháng 11/2019. Đối tượng khảo sát gồm công chức KSCĐT tại KBNN cấp tỉnh, KBNN cấp huyện, viên chức giao dịch và các chủ đầu tư tại 4 địa bàn: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Lai Châu, Bình Thuận.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước

Chương 1 hệ thống hóa và phân tích các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến quản lý và kiểm soát chi ngân sách, kiểm soát vốn đầu tư XDCB và kiểm soát cam kết chi.

Tác giả chỉ rõ các giá trị kế thừa từ kinh nghiệm nước ngoài (mô hình kiểm soát tại Pháp, Trung Quốc, Liên bang Nga) cũng như các luận án tiến sĩ và đề tài nghiên cứu nội bộ ngành Kho bạc. Từ việc phân tích các tài liệu đã công bố, chương này xác định rõ 4 khoảng trống nghiên cứu chính và thiết lập 4 câu hỏi nghiên cứu làm định hướng cho toàn bộ luận án.

Chương 2: Lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Chương 2 hoàn thiện cơ sở lý luận về đầu tư từ NSNN, vai trò của đầu tư XDCB và nội hàm kiểm soát chi đầu tư qua KBNN. Chương này làm rõ quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua mối quan hệ giữa 4 chủ thể chính:

Chủ thể Chức năng trong chu trình quản lý vốn đầu tư XDCB
Cơ quan Kế hoạch & Đầu tư Xây dựng danh mục dự án và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư
Cơ quan Tài chính Điều hành nguồn vốn và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành
Chủ đầu tư (CĐT) Quản lý, sử dụng vốn đúng nguyên tắc, mục đích, định mức; lập hồ sơ đề nghị thanh toán
Kho bạc Nhà nước (KBNN) Kiểm soát hồ sơ, cam kết chi, thanh toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB

Nội dung KSCĐT qua KBNN được phân tích theo 2 nhóm nghiệp vụ chính:

  1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư: Kiểm soát điều kiện thực hiện CKC; thời hạn gửi hồ sơ (chậm nhất ngày 30/12 năm hiện hành); giá trị hợp đồng bắt buộc CKC; điều chỉnh tăng/giảm CKC; hủy CKC và quản lý dữ liệu trên hệ thống TABMIS.
  2. Kiểm soát chi đầu tư theo chu trình dự án:
    • Kiểm soát hồ sơ: Hồ sơ pháp lý dự án (dự toán, quyết định đầu tư, kết quả lựa chọn nhà thầu, hợp đồng kinh tế); hồ sơ bổ sung hàng năm (văn bản giao kế hoạch vốn); hồ sơ từng lần thanh toán (giấy đề nghị thanh toán, giấy rút vốn, bảng xác định khối lượng hoàn thành, bảo lãnh tạm ứng).
    • Kiểm soát tạm ứng và thu hồi tạm ứng: Mức tạm ứng tối thiểu/tối đa theo loại hợp đồng (tư vấn, thi công, thiết bị, EPC...); thời hạn tạm ứng vốn (chậm nhất 31/12 năm kế hoạch, riêng bồi thường GPMB đến 31/01 năm sau); bảo lãnh tạm ứng; nguyên tắc thu hồi vốn tạm ứng qua từng lần thanh toán khối lượng hoàn thành và kiểm tra, xử lý số dư tạm ứng quá hạn.
    • Kiểm soát thanh toán khối lượng hoàn thành: Kiểm soát theo hình thức hợp đồng (trọn gói, đơn giá cố định, đơn giá điều chỉnh); kiểm soát chi phí quản lý dự án; kiểm soát chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Chương 2 cũng xây dựng hệ thống các yếu tố ảnh hưởng gồm nhóm yếu tố chủ quan (năng lực cán bộ, tổ chức bộ máy, ứng dụng CNTT, quy trình nghiệp vụ) và nhóm yếu tố khách quan (thể chế chính sách, sự phối hợp của CĐT và cơ quan liên quan, điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội), thiết lập giả thuyết và mô hình nghiên cứu định lượng, đồng thời đúc rút 5 bài học kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới.

Chương 3: Thực trạng kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam

Chương 3 trình bày chi tiết bức tranh thực trạng KSCĐT tại hệ thống KBNN Việt Nam giai đoạn 2017–2021 qua các số liệu thống kê và kết quả phân tích định lượng:

Về tổ chức bộ máy, nhân lực và ứng dụng CNTT

  • Phân tích cơ cấu tổ chức bộ máy KSCĐT từ tháng 10/2017 đến nay theo mô hình kết hợp phòng Kiểm soát chi tại KBNN cấp tỉnh và bộ phận KSC tại KBNN cấp huyện.
  • Thống kê đội ngũ công chức làm công tác KSCĐT qua Bảng 3.1 (số lượng tại 2 thời điểm) và Bảng 3.2 (công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức).
  • Ứng dụng hệ thống TABMIS, chương trình ĐT-KB, và Trang thông tin dịch vụ công trực tuyến KBNN trong tiếp nhận và xử lý hồ sơ thanh toán.

Thực trạng nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư giai đoạn 2017–2021

Luận án phản ánh chi tiết các chỉ tiêu nghiệp vụ qua hệ thống bảng thống kê:

  • Kiểm soát cam kết chi đầu tư: Phản ánh qua Bảng 3.3 (Giá trị đề nghị cam kết chi đầu tư và kế hoạch vốn) và Bảng 3.4 (Giá trị cam kết chi đầu tư kiểm soát qua KBNN).
  • Tiếp nhận kế hoạch vốn và giải ngân: Thể hiện qua Bảng 3.5 (Kế hoạch vốn đầu tư tiếp nhận), Bảng 3.6 (Kế hoạch vốn được phép kéo dài qua các năm), và Bảng 3.8 (Tổng hợp kiểm soát chi đầu tư qua KBNN).
  • Tình hình tạm ứng và thu hồi tạm ứng: Bảng 3.7 tổng hợp số liệu dư tạm ứng vốn đầu tư giai đoạn 2017–2021, theo dõi dư tạm ứng theo từng năm kế hoạch và tỷ lệ thu hồi tạm ứng qua thanh toán khối lượng hoàn thành.
  • Từ chối thanh toán và xử phạt VPHC: Bảng 3.9 ghi nhận giá trị và số món từ chối thanh toán vốn đầu tư do hồ sơ không đủ điều kiện; Bảng 3.10 tổng hợp kết quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kho bạc.

Kết quả phân tích định lượng mô hình nghiên cứu

Luận án trình bày kết quả kiểm định dữ liệu khảo sát sơ cấp thu thập tháng 11/2019:

  • Kiểm định độ thích hợp của mô hình: Bảng 3.11 phản ánh hệ số KMO (Kaiser-Meyer-Olkin) và kết quả kiểm định Bartlett đạt mức ý nghĩa thống kê ($p < 0,05$), khẳng định dữ liệu khảo sát đủ điều kiện để phân tích nhân tố.
  • Phân tích nhân tố khám phá (EFA): Bảng 3.12 trình bày bảng phương sai trích của các nhân tố độc lập, gom các biến quan sát thành các nhóm yếu tố tác động chính.
  • Phân tích hồi quy đa biến: Bảng 3.13 xác định các trọng số hồi quy, đánh giá chiều hướng và mức độ tác động cụ thể của từng nhóm nhân tố (thể chế chính sách, năng lực công chức, ứng dụng CNTT, quy trình KSC, năng lực CĐT) đến kết quả KSCĐT qua KBNN.

Đánh giá chung về thành công, hạn chế và nguyên nhân

  • Kết quả đạt được: Quy trình KSC chuyển biến tích cực; tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư được kiểm soát chặt chẽ; ngăn chặn kịp thời các khoản chi sai chế độ, giảm thiểu nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Hạn chế: Tình trạng chậm giải ngân kế hoạch vốn vẫn xảy ra; số dư tạm ứng vốn đầu tư tồn đọng kéo dài qua nhiều năm chưa thu hồi triệt để; tỷ lệ phát sinh hồ sơ bị từ chối thanh toán còn cao; việc triển khai DVCTT tại một số địa bàn miền núi còn chậm.
  • Nguyên nhân hạn chế: Cơ chế chính sách về quản lý vốn đầu tư công và xây dựng còn nhiều điểm chồng chéo; trách nhiệm của một số CĐT và Ban QLDA chưa cao; hạ tầng CNTT chưa thực sự liên thông đồng bộ giữa các cơ quan quản lý (Kế hoạch - Tài chính - Kho bạc - CĐT).

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam

Trên cơ sở định hướng của Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 (Quyết định 455/QĐ-TTg) và kết quả phân tích thực trạng, Chương 4 đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện:

Các nhóm giải pháp trọng tâm

  1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư theo ngân sách trung hạn: Chuyển đổi phương thức kiểm soát CKC từ kế hoạch vốn hàng năm sang kiểm soát tổng thể theo kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, liên kết chặt chẽ giá trị hợp đồng nhiều năm với dự toán trung hạn.
  2. Xây dựng quy trình KSCĐT theo mô hình KBNN hai cấp: Tái cấu trúc quy trình nghiệp vụ phù hợp với mô hình tổ chức KBNN cấp trung ương và KBNN cấp khu vực/tỉnh, cắt giảm đầu mối trung gian và tinh giản tối thiểu 15% biên chế theo lộ trình đến năm 2030.
  3. Kiểm soát chi đầu tư theo mức độ rủi ro của các khoản chi: Thiết lập Bảng 4.1 (Khung rủi ro kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước). Phân loại các dự án, hợp đồng và chủ đầu tư theo các cấp độ rủi ro (thấp, trung bình, cao) để áp dụng quy trình kiểm soát trước - thanh toán sau hoặc thanh toán trước - kiểm soát sau một cách linh hoạt.
  4. Thống nhất đầu mối kiểm soát chi đầu tư từ NSNN qua KBNN: Tập trung toàn bộ các nguồn vốn đầu tư công nguồn NSNN về một đầu mối kiểm soát duy nhất tại hệ thống KBNN, khắc phục tình trạng phân tán.
  5. Nâng cao chất lượng dịch vụ công trực tuyến và ứng dụng CNTT: Xây dựng phần mềm quản lý kiểm soát chi đầu tư tích hợp (Sơ đồ 4.2), tiến tới hình thành nền tảng Kho bạc số, thực hiện liên thông dữ liệu điện tử theo thời gian thực giữa CĐT, KBNN và cơ quan Tài chính.

Hệ thống kiến nghị

Luận án phân định rõ các kiến nghị cụ thể đối với:

  • Quốc hội: Hoàn thiện hệ thống luật pháp (Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu) bảo đảm tính đồng bộ.
  • Chính phủ: Sửa đổi các Nghị định hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư công và xử phạt VPHC trong lĩnh vực tài chính, kho bạc.
  • Bộ Tài chính: Ban hành Thông tư hướng dẫn quy trình kiểm soát chi rủi ro, hoàn thiện chuẩn kết nối dữ liệu số trong toàn ngành tài chính.
  • Các Bộ, ngành quản lý xây dựng chuyên ngành: Chuẩn hóa hệ thống định mức, đơn giá xây dựng phù hợp biến động thị trường.
  • HĐND và UBND các cấp: Nâng cao chất lượng lập kế hoạch vốn đầu tư công tại địa phương, đẩy nhanh công tác bồi thường GPMB.
  • Chủ đầu tư và Ban QLDA: Chấp hành nghiêm chế độ tạm ứng, nghiệm thu khối lượng hoàn thành và gửi hồ sơ thanh toán đúng thời hạn quy định.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm lý luận về kiểm soát chi đầu tư từ NSNN qua KBNN; phân định rõ hai nội dung cấu thành cơ bản là kiểm soát cam kết chi và kiểm soát chi theo chu trình dự án (từ tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành đến tất toán tài khoản).
  • Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá kết quả KSCĐT và xác lập mô hình các yếu tố ảnh hưởng (bao gồm cả nhân tố chủ quan và khách quan) đối với hiệu quả KSCĐT qua KBNN.
  • Đúc rút 05 bài học kinh nghiệm quốc tế có giá trị tham khảo cho tiến trình hiện đại hóa công tác kiểm soát chi ngân sách tại Việt Nam.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Phản ánh toàn diện thực trạng KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam trong giai đoạn 2017–2021 qua chuỗi số liệu thực tế về cam kết chi, kế hoạch vốn, tạm ứng, thu hồi tạm ứng, từ chối thanh toán và xử phạt VPHC.
  • Kiểm định mô hình định lượng bằng công cụ SPSS 20.0, chứng minh thực nghiệm mức độ tác động của các yếu tố thể chế, nhân lực, công nghệ và quy trình đến kết quả KSCĐT.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi gắn với Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030, trong đó nổi bật là 3 nội dung mới:
    1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư theo ngân sách trung hạn.
    2. Quy trình kiểm soát chi đầu tư theo mô hình Kho bạc Nhà nước hai cấp.
    3. Cơ chế kiểm soát chi đầu tư theo mức độ rủi ro của các khoản chi.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án

  • Về nội dung: Luận án chỉ tập trung vào vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN cấp trung ương, tỉnh và huyện; chưa nghiên cứu chi đầu tư hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước, vốn góp cổ phần, chi dự trữ nhà nước, nguồn vốn ODA/vay ưu đãi và vốn đầu tư từ ngân sách cấp xã.
  • Về mẫu khảo sát sơ cấp: Dữ liệu khảo sát định lượng được thu thập tại thời điểm tháng 11/2019 trên địa bàn 4 tỉnh, thành phố (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Lai Châu, Bình Thuận), do đó tính đại diện có thể chưa bao quát hết tất cả các đặc thù kinh tế - xã hội của các vùng miền khác.

Hướng nghiên cứu tiếp theo

  • Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang kiểm soát chi đối với nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài và các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) khi thực hiện qua KBNN.
  • Tiếp tục nghiên cứu, đánh giá tác động khi mô hình tổ chức Kho bạc 2 cấp và mô hình Kho bạc số được vận hành chính thức trong giai đoạn 2025–2030.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và thực tiễn cho nhiều đối tượng:

  • Cơ quan quản lý và hoạch định chính sách (Bộ Tài chính, KBNN): Cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc xây dựng khung kiểm soát chi theo rủi ro (Bảng 4.1), sửa đổi quy chế kiểm soát cam kết chi trung hạn và hoàn thiện tổ chức bộ máy KBNN hai cấp.
  • Chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án: Tham khảo quy trình quản lý hồ sơ pháp lý, các điều kiện tạm ứng, định mức thu hồi tạm ứng và thủ tục thanh toán khối lượng hoàn thành nhằm hạn chế sai sót và tránh bị xử phạt VPHC.
  • Cơ sở đào tạo, giảng viên và nghiên cứu sinh: Cung cấp tài liệu nghiên cứu chuyên sâu về tài chính công, quản lý ngân sách nhà nước và nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước hiện đại; tham khảo phương pháp kết hợp phân tích định tính với kiểm định mô hình EFA và hồi quy đa biến trong lĩnh vực tài chính công.

Câu hỏi thường gặp

1. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN tại Việt Nam qua các giai đoạn được tác giả nêu ra như thế nào?

Theo số liệu báo cáo NSNN được tác giả trích dẫn trong phần Mở đầu, cơ cấu chi ĐTPT trong tổng chi NSNN qua các thời kỳ như sau:

  • Giai đoạn 2001–2005: chiếm 30,7%
  • Giai đoạn 2006–2010: chiếm 28,2%
  • Giai đoạn 2011–2015: chiếm 23,9%
  • Giai đoạn 2016–2020: chiếm 28,1%

2. Dữ liệu sơ cấp của luận án được thu thập từ đối tượng nào, tại các địa bàn nào và vào thời gian nào?

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi trực tiếp và trực tuyến trong tháng 11/2019. Đối tượng khảo sát bao gồm: công chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ KSCĐT thuộc KBNN cấp tỉnh, KBNN cấp huyện; viên chức trực tiếp giao dịch với KBNN; và các chủ đầu tư. Khảo sát được thực hiện trên địa bàn 4 địa phương đại diện: Thành phố Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, tỉnh Lai Châu và tỉnh Bình Thuận.

3. Quy định về thời hạn tạm ứng vốn đầu tư và mức tạm ứng tối đa đối với chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là gì?

  • Về thời gian tạm ứng: Dự án chỉ được tạm ứng trong năm kế hoạch chậm nhất đến ngày 31/12 năm kế hoạch. Riêng trường hợp tạm ứng để thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì được kéo dài đến hết ngày 31/01 năm sau.
  • Về mức vốn tạm ứng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: Thực hiện theo tiến độ; mức tạm ứng tối đa theo yêu cầu của CĐT nhưng không được vượt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và không vượt kế hoạch vốn hàng năm được giao cho dự án.

4. Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 đặt ra những mục tiêu cụ thể nào liên quan đến KSCĐT?

Theo Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ, các mục tiêu cốt lõi gồm:

  • Đến năm 2025: KBNN vận hành dựa trên dữ liệu số và hoàn thành nền tảng Kho bạc số; cơ bản toàn bộ giao dịch thu, chi NSNN thực hiện theo phương thức điện tử; liên thông dữ liệu số giữa các khâu lập dự toán, phân bổ, chấp hành, kế toán, kiểm toán và quyết toán; hoàn thiện cơ chế KSC NSNN theo hướng kiểm soát theo rủi ro.
  • Đến năm 2030: Hoàn thành xây dựng Kho bạc số; cơ bản hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy theo mô hình Kho bạc 2 cấp và giảm ít nhất 15% biên chế so với năm 2020.

5. Ba giải pháp trọng tâm mang tính mới mà luận án đề xuất là gì?

Ba giải pháp trọng tâm thuộc những vấn đề mới gồm:

  1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư theo ngân sách trung hạn.
  2. Xây dựng quy trình kiểm soát chi đầu tư theo mô hình Kho bạc Nhà nước hai cấp.
  3. Kiểm soát chi đầu tư theo mức độ rủi ro của các khoản chi (thiết lập khung phân loại rủi ro).

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Khắc Thiện là công trình nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước qua hệ thống Kho bạc Nhà nước Việt Nam. Luận án đã kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và kỹ thuật xử lý định lượng trên phần mềm SPSS 20.0 để phân tích thực trạng nghiệp vụ giai đoạn 2017–2021 và kiểm định các yếu tố ảnh hưởng. Các giải pháp do luận án đề xuất gắn liền với các định hướng lớn của Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2030, đặc biệt là kiểm soát chi theo rủi ro, chuyển đổi mô hình tổ chức hai cấp và phát triển nền tảng Kho bạc số. Công trình cung cấp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn đáng tin cậy cho các nhà quản lý, nghiên cứu sinh và các chủ thể tham gia vào quy trình quản lý, thanh toán vốn đầu tư công tại Việt Nam.