CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI BẰNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của giải quyết tranh chấp đất đai bằng thủ tục hành chính 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm tranh chấp đất đai Quyền sử dụng đất Đất đai là một bộ phận quan trọng và mang tính lãnh thổ, chủ quyền quốc gia và có ý nghĩa đối với việc tồn tại, duy trì một ranh giới quyền lực nhà nước trong một cộng đồng dân cư nhất định.
Đối với con người, đất đai là một tài nguyên vô tận và là tư liệu sản xuất phục vụ cho cuộc sống. Chính bởi vậy pháp luật quốc tế và Việt Nam luôn chú trọng công tác quản lý và sử dụng đất đai. Hiến pháp năm 2013, Điều 53 quy định về quyền sử dụng đất: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.” và khoản 2 Điều 54: “Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật.
Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ.” Luật Đất đai năm 2013 tại Điều 4 khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Theo đó, với vai trò chủ sở hữu đại diện, Nhà nước có quyền định đoạt đất đai thông qua các quyền: quyền quyết định mục đích, thời hạn, hạn mức sử dụng đất; quyền phân bổ đất đai thông như giao đất cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng 7 đất; thực hiện quản lí nhà nước ở về phương diện hành chính và kinh tế thông qua việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với người sử dụng đất, điều chỉnh các thu nhập đối với người sử dụng đất và quyền giải quyết các tranh chấp, bất đồng, các khiếu nại về đất đai. Với các quy định về quyền sở hữu đất đai ghi nhận tại Điều 53, 54 Hiến pháp 2013 và Điều 4 Luật đất đai năm 2013, Nhà nước đã trao quyền sử dụng đất cho các tổ chức và cá nhân thông qua các hình thức nhận giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất và họ trở thành người có quyền sử dụng đất chứ không phải người có quyền sở hữu đất đai.
Việc chuyển giao đất cho người sử dụng đất, phụ thuộc vào các hình thức sử dụng đất khác nhau mà Nhà nước cho phép các chủ thể sử dụng đất khác nhau được hưởng các quyền và thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Theo từ điển giải thích Luật học thì : “Quyền sử dụng đất của Nhà nước là quyền khai thác các thuộc tính có ích từ đất để phục vụ cho các mục đích phát triển kinh tế và đời sống xã hội. Nhà nước thực hiện quyền sử dụng đất một cách gián tiếp thông qua việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng. Các tổ chức, cá nhân này khi sử dụng có nghĩa vụ đóng góp vật chất cho Nhà nước dưới dạng thuế sử dụng đất, tiền sử dụng đất” [20].
Theo định nghĩa này thì Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất, hay nói cách khác thực hiện quyền sử dụng đất, mà gián tiếp thực hiện qua các chủ thể được Nhà nước cho phép sử dụng đất, là người sử dụng đất. Tranh chấp đất đai Theo Từ điển tiếng Việt, tranh chấp nói chung được hiểu là việc “Giành nhau một cách giằng co cái không rõ thuộc về bên nào” [23]. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Tranh chấp: 1. Giành giật, giằng co nhau cái không rõ thuộc về bên nào.
Bất đồng, trái ngược nhau” [13]. Thời điểm trước khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ “TCĐĐ” chưa được giải thích cụ thể bằng các quy định pháp luật. Lần đầu tiên tại khoản 8 26 Điều 4 của Luật Đất đai 2003 đã định nghĩa “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” cho đến nay Luật đất đai năm 2013 cũng giữ nguyên quan điểm lập pháp này tại khoản 24 Điều 3 như sau: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Tiếp đó, “Quan hệ đất đai” được hiểu là quan hệ giữa người với người trong việc sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai [20], trong đó có cả các chủ thể là cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai.
Với cách hiểu bao hàm các chủ thể cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai, dễ dẫn đến việc quan hệ đất đai bao gồm tranh chấp giữa một bên là công dân và một bên là Nhà nước. Theo chúng tôi, cách hiểu này là không đúng vì xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, việc công dân không đồng ý với việc giao đất của Nhà nước đối với các cơ quan nhà nước thì không tồn tại quan hệ tranh chấp giữa công dân và cơ quan nhà nước đó. Từ những phân tích trên, có thể hiểu: tranh chấp đất đai là sự xung đột về lợi ích, quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia vào quan hệ đất đai trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai bằng thủ tục hành chính Giải quyết tranh chấp đất đai Thuật ngữ “giải quyết tranh chấp đất đai” đã được đề cập trong nội dung của Luật đất đai từ năm 1987 đến nay, tuy nhiên cũng chưa được giải thích rõ.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học: “Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, giải quyết TCĐĐ được hiểu là: một cách thức của con người với mục đích giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất. 9 Trong thực tế hiện nay có nhiều phương thức khác nhau để giải quyết TCĐĐ như: Hòa giải tranh chấp đất đai, giải quyết bằng thủ tục hành chính và giải quyết thông qua Tòa án. Hòa giải TCĐĐ: là một cách thức giải quyết TCĐĐ mang tính mềm dẻo, thể hiện qua việc tôn trọng ý chí, sự tự nguyện của các chủ thể tranh chấp.
Hòa giải TCĐĐ bao gồm: hòa giải tại cơ sở và hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp. Hòa giải tại cơ sở thực hiện tại cộng đồng dân cư thông qua tổ viên tổ hòa giải ở cơ sở thực hiện theo quy định của Pháp lệnh hòa giải ở cơ sở, theo những quy tắc đạo đức, phong tục, tập quán, hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư. Còn hòa giải tại UBND được thực hiện sau khi hòa giải tại cơ sở không đạt kết quả và một bên gửi đơn đến UBND xã để yêu cầu tổ chức việc hòa giải. Giải quyết TCĐĐ bằng thủ tục hành chính: Theo đó các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai, trên cơ sở thông tin, hồ sơ, sổ sách địa chính về thửa đất trong phạm vi quản lý hành chính của mình có đủ cơ sở để xác định chủ sở hữu quyền sử dụng đất hợp pháp.
Cơ quan có thẩm quyền giải quyết trực tiếp ra quyết định giải quyết tranh chấp này. Quyết định giải quyết của cơ quan có thẩm quyền có giá trị bắt buộc thực hiện đối với các bên tranh chấp. Giải quyết tại Tòa án (theo thủ tục tố tụng): đây là cách thức giải quyết được thực hiện theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự. Theo đó, các chủ thể tranh chấp có quyền khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án có thẩm quyền.
Chủ thể có yêu cầu giải quyết gửi Đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ đến Tòa án có thẩm quyền và thực hiện các thủ tục để thụ lý vụ án theo quy định Bộ luật tố tụng dân sự. Khi Tòa án đã thụ lý giải quyết vụ án, sẽ tiến hành giải quyết tranh chấp theo trình tự, thủ tục luật định. Có thể hiểu giải quyết TCĐĐ bằng thủ tục hành chính là: việc cơ quan quản lý nhà nước về đất đai giải quyết các TCĐĐ mà các bên không có giấy 10 chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc các loại giấy tờ khác chứng minh quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Đặc điểm của giải quyết tranh chấp đất đai bằng thủ tục hành chính Hoạt động giải quyết TCĐĐ bằng thủ tục hành chính có những đặc điểm nổi bật sau: Thứ nhất, là những tranh chấp mang tính chất hành chính.
Theo pháp luật hiện hành, tranh chấp về đất đai mà người sử dụng đất không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh. Về bản chất, tranh chấp này xảy ra với mục đích xác định chủ sở hữu quyền sử dụng đất hợp pháp, do đó trong phạm vi công tác của mình thì cơ quan hành hành chính nhà nước (cơ quan quản lý đất đai) có khả năng và thẩm quyền trả lời đúng đắn nhất. Cơ quan hành chính nhà nước với trách nhiệm được phân công là cơ quan quản lý đất đai, có đầy đủ thông tin, số liệu về đất đai cũng như nguồn gốc, hiện trạng sử dụng đất nên có đầy đủ tài liệu, chứng cứ để thực hiện tốt chức năng giải quyết tranh chấp này. Thứ hai, về chủ thể thực hiện giải quyết tranh chấp Tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước sẽ do đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước làm nhiệm vụ quản lý đất đai thực hiện.
Điểm này là đặc trưng của công tác giải quyết TCĐĐ bằng thủ tục hành chính, so với thủ tục giải quyết tranh chấp tại Tòa án với sự tham gia của Hội đồng xét xử, đại diện Viện Kiểm sát và những người tham gia tố tụng khác.