Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1. Khiếu nại về đất đai 1. Khái niệm khiếu nại về đất đai Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ pháp lý cho rằng quyết định hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi hợp pháp của mình [21].
Quyền khiếu nại chính thức trở thành một quyền chính trị - pháp lý cơ bản của công dân kể từ khi được ghi nhận tại Điều 29 Hiến pháp năm 1959. Quyền khiếu nại tiếp tục được khẳng định, mở rộng và hoàn thiện qua các bản Hiến pháp. Điều 30 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: 1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; 2.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật; 3. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo, để vu khống, vu cáo, làm hại người khác”. Tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 đã đưa ra định nghĩa về khiếu nại: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ Luan van 14 quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Khiếu nại về đất đai là một dạng cụ thể của quyền khiếu nại - một quyền chính trị - pháp lý của con người được Hiến pháp và pháp luật thừa nhận, bảo vệ. Mặc dù hình thức thể hiện ở mỗi giai đoạn là khác nhau, nhưng trong lịch sử phát triển pháp luật đất đai của Việt Nam, quyền khiếu nại về đất đai luôn được ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Theo quy định tại khoản 1, Điều 204 Luật Đất đai 2013, thì “người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Như vậy, khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật Khiếu nại quy định đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Đặc điểm của khiếu nại về đất đai Khiếu nại về đất đai có các đặc điểm của khiếu nại hành chính nói chung, đồng thời cũng có các đặc điểm riêng. Do vậy, các đặc điểm của khiếu nại hành chính về đất đai thể hiện như sau: Thứ nhất, khiếu nại về đất đai xuất phát từ nhận thức của người khiếu nại, là một hình thức phản ứng của người khiếu nại với những hiện tượng vi phạm về các quyền và lợi ích hợp pháp của họ về đất đai được pháp luật bảo vệ. Chủ thể khiếu nại về đất đai là người cho rằng mình bị xâm phạm về quyền sử dụng đất hoặc các quyền, lợi ích khác từ các quyết định hành chính, Luan van 15 hành vi hành chính do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành hoặc thực hiện nên khiếu nại. Thứ hai, người khiếu nại không thể tự khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm mà phải thông qua kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền được pháp luật quy định.
Thứ ba, mục đích của giải quyết khiếu nại về đất đai là khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại bị xâm phạm bởi việc làm trái quy định pháp luật của cá nhân, cơ quan nhà nhước có thẩm quyền. Thứ tư, phạm vi phát sinh khiếu nại đất đai rất rộng trong các hoạt động quản lý nhà nước về lĩnh vực đất đai như quyết định thu hồi đất, giải phóng mặt bằng; quyết định bồi thường tái định cư; quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… Thứ năm, thu hút sự quan tâm của đông đảo các giai tầng trong xã hội và chủ thể của khiếu nại về đất đai rất rộng, bao gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân có mối quan hệ về quyền và lợi ích với cơ quan nhà nước trong quản lý nhà nước về đất đai 1. Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại về đất đai Theo quy định của pháp luật khiếu nại nói chung, các chủ thể tham gia vào quan hệ khiếu nại bao gồm: người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại và người có quyền, nghĩa vụ liên quan. Cụ thể, trong quan hệ khiếu nại về đất đai, chủ thể tham gia bao gồm: người khiếu nại là tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư; người bị khiếu nại là cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; người giải quyết khiếu nại là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính và các cơ quan, tổ Luan van 16 chức khác theo quy định pháp luật; người có quyền, nghĩa vụ liên quan là tổ chức, cá nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan.
Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai 2013 thì người sử dụng đất bao gồm: - Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự; - Hộ gia đình, cá nhân trong nước; - Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ; - Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo; - Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên Hiệp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ; - Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch; - Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư. Luan van 17 Theo quy định tại khoản 7, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011 thì “Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là người khiếu nại, người bị khiếu nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ”. Do đó, các chủ thể (cơ quan, tổ chức, cá nhân) nêu trên và người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến việc sử dụng đất đều có quyền thực hiện quyền khiếu nại về đất đai khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Đối tượng của khiếu nại về đất đai Đối tượng khiếu nại về đất đai là những quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong thực hiện quản lý nhà nước về đất đai như quyết định thu hồi đất, giải phóng mặt bằng; quyết định bồi thường tái định cư khi thu hồi đất; quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giải quyết tranh chấp về đất đai giữa tổ chức với tổ chức, cá nhân với tổ chức, cá nhân với cá nhân.
Hình thức của khiếu nại về đất đai Theo quy định tại Điều 8, Luật Khiếu nại 2011 thì việc khiếu nại được thực hiện bằng đơn khiếu nại hoặc khiếu nại trực tiếp. Trường hợp khiếu nại được thực hiện bằng đơn thì trong đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại. Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên hoặc điểm chỉ. Trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì người tiếp nhận khiếu nại phải hướng dẫn người khiếu nại viết đơn khiếu nại hoặc người tiếp nhận ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản và yêu cầu người khiếu nại ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó ghi rõ nội dung theo quy định như trường hợp khiếu nại thực hiện bằng đơn.