Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA SAU THÔNG QUAN CỦA NGÀNH HẢI QUAN 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA SAU THÔNG QUAN 1. Khái niệm, đặc điểm của hoạt động kiểm tra sau thông quan 1. Khái niệm Kiểm tra sau thông quan (KTSTQ) được hình thành và hoàn thiện dần cùng với việc hình thành và phát triển của khoa học về quản lý rủi ro trong quá trình hoạt động của hải quan các nước trên thế giới.
Tổ chức Hải quan thế giới mà tiền thân là Hội đồng Hợp tác hải quan, ngay những năm 60 của Thế kỷ XX đã nghiên cứu và khuyến cáo áp dụng các biện pháp quản lý hải quan tiên tiến, đặc biệt là tiến hành áp dụng nghiệp vụ kiểm tra sau khi hàng hoá đã được thông quan trên cơ sở kiểm tra các chứng từ hải quan, sổ kế toán và các loại giấy tờ khác còn lưu lại tại cơ quan Hải quan, tại doanh nghiệp và các bên liên quan khác về hàng hoá đã thông quan. Công ước Kyoto ngày 18/05/1973 Về Đơn giản hoá và Hài hoà hoá thủ tục hải quan được xem là Công ước sơ khai đầu tiên có những quy định về KTSTQ. Tuy nhiên, mãi đến tháng 9 năm 1999, khi sửa đổi, bổ sung Công ước Kyoto thì nghiệp vụ KTSTQ mới được Tổ chức Hải quan thế giới chính thức nêu ra và đưa vào chương trình hoạt động, quy định về hoạt động kiểm toán sau thông quan và kiểm tra hệ thống sổ sách của doanh nghiệp. Theo từ điển Tiếng Việt thì “kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”, “thông quan là thông qua các thủ tục hải quan và được phép XNK qua cửa khẩu (thường nói về hàng hóa)”.
Như vậy, có thể hiểu Kiểm tra sau thông quan có thể hiểu là việc xem xét tình hình thực tế để đưa ra các đánh giá, nhận xét sau khi hàng hóa đã được thông qua các thủ tục hải quan và được phép xuất nhập khẩu qua cửa khẩu. 7 Theo Tổ chức Hải quan Thế giới, KTSTQ là quy trình nghiệp vụ cho phép các viên chức hải quan kiểm tra tính chính xác của hoạt động khai hải quan bằng việc kiểm tra các hồ sơ, tài liệu ghi chép về kế toán và thương mại liên quan đến hoạt động buôn bán, trao đổi hàng hoá và tất cả các số liệu, thông tin, bằng chứng khác mà hiện tại đang được các đối tượng kiểm tra (cá nhân hoặc doanh nghiệp) trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia vào hoạt động buôn bán quốc tế nắm giữ. Theo Công ước Kyoto Sửa đổi, Bổ sung vào tháng 09/1999, thì: “Kiểm tra trên cơ sở kiểm toán là các biện pháp được cơ quan hải quan tiến hành nhằm thoả mãn mục đích của họ trong việc xác định tính chính xác và trung thực của các tờ khai hàng hoá thông qua kiểm tra các chứng từ, biên bản, hệ thống kinh tế và dữ liệu thương mại của các bên liên quan.” Theo Tổ chức Hải quan ASEAN: “KTSTQ là một biện pháp kiểm soát hải quan có hệ thống mà cơ quan hải quan thoả mãn về độ chính xác và trung thực của việc khai báo hải quan thông qua việc kiểm tra sổ sách, hồ sơ có liên quan, hệ thống kinh doanh, dữ liệu thương mại của cá nhân, các công ty tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào thương mại quốc tế.” Quy định của Việt Nam, tại tại Điều 77, Luật Hải quan số 54/2014/QH13 quy định: KTSTQ là hoạt động kiểm tra của cơ quan Hải quan nhằm: a) Thẩm định tính chính xác, trung thực nội dung các chứng từ mà chủ hàng, người được chủ hàng uỷ quyền, tổ chức, cá nhân trực tiếp xuất khẩu, nhập khẩu đã khai, nộp, xuất trình với cơ quan hải quan đối với hàng hoá XK, NK đã được thông quan; b) Thẩm định việc tuân thủ pháp luật trong quá trình làm thủ tục hải quan đối với hàng hoá XK, NK. Như vậy, các khái niệm đều chỉ ra KTSTQ là hoạt động nghiệp vụ của cơ quan hải quan.
Đó là phương pháp kiểm tra ngược, diễn ra đối với hàng hóa xuất 8 khẩu, nhập khẩu đã được thông quan nhằm thẩm định tính chính xác, trung thực của các chứng từ khai báo hải quan. Khái niệm KTSTQ của Tổ chức Hải quan thế giới và của Tổ chức Hải quan Asean có đôi chỗ khác nhau về câu chữ nhưng nội dung hoàn toàn giống nhau. Hai khái niệm này hoàn chỉnh hơn so với khái niệm của Luật Hải quan của Việt Nam, chúng chỉ rõ đối tượng kiểm tra là các chứng từ, biên bản và cả hệ thống kinh tế, dữ liệu thương mại; là cá nhân, công ty trực tiếp XK, NK và cả các cá nhân, công ty gián tiếp tham gia vào thương mại quốc tế (như: công ty bảo hiểm, công ty vận tải, người mua hàng trong nước,…). Tuy nhiên, khái niệm KTSTQ quy định tại Luật Hải quan của Việt Nam có nêu rõ mục tiêu thẩm định việc tuân thủ pháp luật trong quá trình làm thủ tục hải quan.
Theo đó KTSTQ còn nhằm kiểm tra lại tính chính xác, đầy đủ khi thực hiện quy trình thủ tục hải quan của người khai hải quan cũng như của công chức hải quan làm nhiệm vụ trong khâu thông quan. Việc quy định này vừa phù hợp với bản chất của KTSTQ, vừa phù hợp với thực tiễn quản lý hải quan của Việt Nam hiện nay. Trong thực tế, theo các quy định hiện hành, khi làm thủ tục NK hàng hoá, người khai hải quan phải nộp rất nhiều loại giấy tờ khác nhau của nhiều bộ, ngành có liên quan. Hơn nữa các quy định này cũng thường xuyên thay đổi nên dễ xảy ra sai sót khi làm thủ tục hải quan, đó là chưa kể đến việc phát sinh các tiêu cực của công chức hải quan.
Chính vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu này, chúng tôi chọn theo quan điểm kiểm tra sau thông quan tại Luật hải quan của Việt Nam để làm cơ sở nghiên cứu. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra sau thông quan Trong lộ trình hội nhập, tự do hóa thương mại, các nước sẽ mở cửa thị trường, từng bước cắt giảm thuế quan tạo điều kiện cho hàng hóa thâm nhập vào thị trường của nhau, nhờ đó hoạt động XNK không ngừng phát triển. Đối với mỗi quốc gia, mục tiêu đặt ra luôn là XK nhiều hơn NK để đạt được cán cân XNK dương, vì điều này góp phần phản ánh sự tăng trưởng kinh tế. Do đó, các 9 chính sách thường hướng vào việc thúc đẩy hoạt động XK, hạn chế hoạt động NK để tăng cường sản xuất trong nước.
Các chính sách về thuế XNK của Việt Nam cũng như vậy. Việt Nam là một nước đang phát triển, từ nguyên liệu đến hàng hóa còn phụ thuộc phần lớn vào nguồn NK, hoạt động XK chưa phát triển, chủ yếu XK sản phẩm thô nên giá trị không cao. Do đó, kim ngạch NK luôn cao hơn kim ngạch XK. Từ các đặc điểm trên của hoạt động XNK có thể thấy hoạt động KTSTQ chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực mặt hàng XK, NK có rủi ro xảy ra gian lận, sai sót cao (như các mặt hàng có thuế suất XK,NK cao, các mặt hàng được hưởng ưu đãi về thuế suất XNK,các mặt hàng bị hạn chế XNK hoặc XNK có điều kiện…), gây ảnh hưởng đến nguồn thu của ngân sách nhà nước cũng như hiệu quả của các chính sách XNK.
Từ những phân tích trên có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của kiểm tra sau thông quan như sau: Thứ nhất, KTSTQ là một bộ phận của cơ quan hải quan. Trong hệ thống tổ chức của cơ quan hải quan, cùng với các bộ phận như bộ phận thông quan, bộ phận điều tra chống buôn lậu và các bộ phận khác thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hải quan; Thứ hai, KTSTQ là một phương pháp kiểm tra của cán bộ hải quan. KTSTQ không phải là biện pháp điều tra vi phạm hải quan, ngay cả khi luật hải quan cho phép cán bộ hải quan vào các cơ sở của cá nhân, công ty để kiểm tra hồ sơ của họ và tiến hành xử phạt những ai chống đối hoặc ngăn cản công tác kiểm tra. Thông qua qui trình KTSTQ, cán bộ hải quan tiếp cận, hợp tác với các cá nhân đang bị kiểm tra và tiến hành KTSTQ với sự hợp tác và đồng ý của họ; Thứ ba, KTSTQ diễn ra sau khi đã giải phóng hàng hóa.
Trình tự kiểm tra trong thông quan là phải kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ của lô hàng XNK, doanh nghiệp XNK phải thực hiện nghĩa vụ thuế với Nhà nước rồi mới được thông quan hàng hóa. Ngược lại, KTSTQ được thực hiện sau khi 10 hàng hóa đã được thông quan, kiểm tra lại hồ sơ, chứng từ có liên quan đến các lô hàng đó về tính hợp pháp, hợp lệ, đưa ra kết luận về các nghĩa vụ thuế mà doanh nghiệp XNK còn phải thực hiện với Nhà nước (phải nộp thuế hoặc được hoàn thuế) và đưa ra đánh giá về mức độ tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp. KTSTQ có hiệu quả đáng kể nếu được thực hiện đối với những cá nhân, tổ chức tiến hành khai báo hải quan liên tục trong một thời gian nhất định, dựa trên cơ sở phân tích trước hồ sơ lưu trữ về họ. Trái lại, phương pháp này sẽ không mấy hiệu quả khi áp dụng cho các đối tượng tiến hành XNK với số lượng nhỏ hàng hoá hoặc có số thuế phải nộp thấp và sẽ khó áp dụng cho những đối tượng giải thể hoặc không còn tồn tại sau giải phóng hàng; Thứ tư, KTSTQ được tiến hành để xác định mức độ tuân thủ các yêu cầu của pháp luật hải quan và các quy định khác có liên quan của các nội dung khai hải quan; Thứ năm, KTSTQ thực hiện các biện pháp kiểm tra theo tất cả các thông tin có liên quan, bao gồm cả dữ liệu điện tử, do các cá nhân, đơn vị có liên quan cung cấp.
Cán bộ KTSTQ tập hợp các bằng chứng thu thập từ các nguồn thông tin, đánh giá chúng trên cơ sở quy định pháp luật hải quan và sau đó xác định mức độ đáp ứng yêu cầu của các tờ khai hải quan; Thứ sáu, KTSTQ không chỉ hướng vào đối tượng khai báo mà còn cả các cá nhân, tổ chức khác có liên quan đến hoạt động thương mại quốc tế; Thứ bảy, KTSTQ được thực hiện với sự cộng tác chặt chẽ giữa cơ quan hải quan và đối tượng kiểm tra. Tóm lại, KTSTQ là một nghiệp vụ của cơ quan hải quan gắn kết trong tổng thể mối quan hệ của toàn bộ hoạt động kiểm tra, giám sát hải quan đối với hàng hoá XNK.