CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH 1. Sự cần thiết của chính sách phát triển du lịch đối với các địa phương ở Việt Nam Hiện nay, du lịch được nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có nước ta coi du lịch là một ngành kinh tế mũi nhọn, có đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế - xã hội, tạo nguồn thu ngoại tệ cho quốc gia, tạo cơ hội việc làm cho cộng đồng, tạo sức lan tỏa thúc đẩy nhiều ngành kinh tế có liên quan cùng phát triển và cũng chính là cầu nối giữa các quốc gia, các dân tộc, giữa các vùng miền trong nước. Ngoài ra phát triển du lịch còn góp phần tích cực vào bảo tồn tự nhiên, bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa truyền thống. Chính vì vậy, Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 khẳng định: “Phát triển du lịch thật sự trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn; du lịch chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong cơ cấu GDP, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội”.[25,tr 41] Xuất phát từ nhu cầu thực tế và quan điểm chỉ đạo, định hướng của Đảng như trên, từ đó có thể hiểu việc ban hành chính sách phát triển du lịch đối với các địa phương ở Việt Nam có vai trò và tầm quan trọng trong đời sống xã hội nhằm thúc đẩy nền kinh tế - xã hội phát triển theo định hướng như sau: Thứ nhất, định hướng cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội: Chính sách phát triển du lịch phản ánh thái độ ứng xử của Nhà nước về phát triển du lịch, do đó thể hiện rõ những xu thế tác động của Nhà nước lên các đối tượng xã hội để các đối tượng này vận động đạt được những giá trị tương lai mà Nhà nước theo đuổi.
Giá trị đó, cũng chính là mục tiêu của chính 8 sách phát triển du lịch, phù hợp với những nhu cầu cơ bản của đời sống xã hội. Nếu các tổ chức và cá nhân hoạt động theo chiều hướng tác động của chính sách thì không những đạt được mục tiêu phát triển mà còn được hưởng những ưu đãi của Nhà nước. Như vậy, cùng với mục tiêu, các biện pháp chính sách phát triển du lịch cũng có vai trò định hướng cho hành động của các tổ chức và cá nhân. Thứ hai, khuyến khích và hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng.
Để đạt được các mục tiêu phát triển du lịch, Nhà nước phải ban hành nhiều giải pháp, trong đó có những giải pháp mang tính khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân hoạt động trên lĩnh vực phát triển du lịch như miễn giảm thuế, tiếp cận với các nguồn vốn có lãi suất thấp, chấp hành những chính sách hành chính đơn giản, thụ hưởng các khoản trợ cấp, trợ giá… Sự tác động này không mang tính bắt buộc, mà chỉ mang tính khuyến khích các tổ chức, cá nhân thực hiện những hành động theo chủ ý của Nhà nước. Do đó, chính sách phát triển du lịch cũng có vai trò huy động các nguồn lực thực hiện xã hội hoá trên lĩnh vực phát triển du lịch. Thứ ba, phát huy những mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường. Trong kinh tế thị trường, quy luật cạnh tranh và các quy luật thị trường khác đã thúc đẩy các chủ thể xã hội đầu tư vào sản xuất kinh doanh, không ngừng đổi mới công nghệ, nâng cao năng suất lao động, chất lượng sản phẩm và hạ giá thành hàng hoá và dịch vụ cung cấp cho xã hội.
Nhờ đó mà toàn xã hội và từng cá nhân, tổ chức đều được hưởng lợi từ kinh tế thị trường như: hàng hoá và dịch vụ nhiều về số lượng, đa dạng phong phú về chủng loại, chất lượng ngày càng nâng cao với giá tiêu dùng ngày càng rẻ. Tuy vậy, sự vận hành của kinh tế thị trường củng gây ra những tác động tiêu cực mà các nhà kinh tế gọi là thất bại thị trường như: độc quyền tự nhiên cung ứng không đầy đủ hàng hoá công cộng, ngoại ứng, sự bất công bằng, thông tin bất đối xứng, bất ổn kinh tế vĩ mô, hàng hoá khuyến dụng và 9 hàng hoá không khuyến dụng… gây ảnh hưởng không tốt trên toàn xã hội và mỗi thành viên xã hội. Chính vì vậy, nhà nước phải sử dụng công cụ chính sách để giải quyết những vấn đề tiêu cực do kinh tế thị trường gây ra, tức là khắc phục những thất bại của thị trường như là trợ cấp, cung ứng dịch vụ công thông qua các doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công và chống độc quyền… Thứ tư, tạo lập các cân đối trong phát triển. Để nền kinh tế - xã hội phát triển một cách ổn định Nhà nước phải sử dụng các chính sách để đảm bảo các cân đối vĩ mô chính yếu cân đối giữa hàng - tiền, cung - cầu, xuất – nhập khẩu, tiết kiệm - tiêu dùng… Đồng thời, Nhà nước còn sử dụng chính sách để đảm cho sự phát triển cân đối giữa vùng miền của đất nước.
Từ đó, chính sách phát triển du lịch cũng tạo sự cân đối trong đầu tư phát triển, có trọng tâm, trọng điểm, tránh đầu tư dàn trải, đặc biệt là vai trò cân đối, hài hoà đảm bảo cho sự phát triển chung. Thứ năm, kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội. Nhà nước luôn luôn quan tâm đến việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn lực cho phát triển. Mục tiêu phát triển bao gồm về số lượng và chất trong hiện tại và tương lai, nên tài nguyên tự nhiên và xã hội của một quốc gia luôn trở thành một vấn đề quan tâm chính yếu của các Nhà nước.
Do đó, để phát triển du lịch, khai thác và sử dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng ổn định bền vững, Nhà nước dùng chính sách để kiểm soát quá trình khai thác, sử dụng và phân bổ, tái phân bổ hợp lý các nguồn lực trong xã hội. Thứ sáu, tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội. Thông qua các chính sách Nhà nước tạo những điều kiện cần thiết để hình thành một môi trường thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực du lịch, thị trường vốn, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường bất động sản, phát triển kết cấu hạ tầng, chính sách hội nhập… Thứ bảy, thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các ngành, các cấp. Việc thực hiện các giai đoạn trong chu trình chính sách không chỉ và không 10 thể do một cơ quan Nhà nước đảm nhiệm, mà đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau của nhiều tổ chức, cá nhân.
Chính vì vậy, thông qua quá trình chính sách thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp nhân dân, góp phần tạo nên sự nhịp nhàng, đồng bộ trong hoạt động thực hiện mục tiêu quản lý Nhà nước. Từ đó, mục tiêu và biện pháp chính sách sẽ định hướng cho sự phối hợp này. Tiêu chí xây dựng chính sách phát triển du lịch chính là tiêu chuẩn đo lường khuôn khổ của mục tiêu chính sách phát triển du lịch. Các tiêu chuẩn một chính sách phát triển du lịch được xác định thông qua các tiêu chí sau đây: Chính sách phát triển du lịch phải hướng tới mục tiêu phát triển chung; Chính sách phát triển du lịch phải tạo động lực phát triển; Chính sách phát triển du lịch phải phù hợp với tình hình thực tế; Chính sách phát triển du lịch phải có tính khả thi cao; Chính sách phát triển du lịch phải đảm bảo tính hợp lý; Chính sách phát triển du lịch tốt là phải mang lại hiệu quả cho đời sống xã hội… Chính vì mục tiêu, biện pháp của chính sách phát triển du lịch có vai trò quan trọng trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội nên chính sách phát triển du lịch đối với các địa phương ở Việt Nam thật sự cần thiết.
Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách phát triển du lịch 1. Khái niệm, đặc điểm của thực hiện chính sách phát triển du lịch Khái niệm Để làm rõ khái niệm về thực hiện chính sách phát triển du lịch, trước hết cần làm rõ một số khái niệm như sau: Khái niệm du lịch Khái niệm về du lịch có nhiều cách hiểu do được tiếp cận khác nhau. Trước thế kỷ XIX đến tận đầu thế kỷ XX, du lịch vẫn xem là đặc quyền của 11 tầng lớp giàu có, quý tộc và người ta chỉ xem đây như một hiện tượng cá biệt trong đời sống kinh tế - xã hội, góp phần làm phong phú thêm cuộc sống và nhận thức của con người. Đó là hiện tượng con người rời khỏi nơi cư trú thường xuyên để đến một nơi xa lạ vì nhiều mục đích khác nhau ngoại trừ mục đích tìm kiếm việc làm và ở đó phải tiêu tiền mà họ đã kiếm được từ nơi khác.
Qua nhiều thời kỳ phát triển, khái niệm về du lịch có những thay đổi để phù hợp với sự phát triển của ngành du lịch. Có nhiều định nghĩa, nhưng theo giáo sư Hangiker và Kraff định nghĩa tại Hội nghị lần V của các nhà khoa học trong lĩnh vực du lịch thế giới thừa nhận là: “Du lịch là tổng hợp các mối quan hệ, hiện tượng bắt nguồn từ cuộc hành trình và lưu trú tạm thời của cá thể, nơi họ lưu trú không phải là nơi họ ở thường xuyên và là nơi làm việc để kiếm tiền”.10] Ở Việt Nam, khái niệm du lịch được nêu trong Điều 3 Luật Du lịch số 09/2017/QH14 được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2017 như sau: “Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên trong thời gian không quá 01 năm liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí, tìm hiểu, khám phá tài nguyên du lịch hoặc kết hợp với mục đích hợp pháp khác”. [16, tr1] Như vậy, có khá nhiều khái niệm Du lịch nhưng tổng hợp lại thì du lịch hàm chứa các yếu tố cơ bản sau: Thứ nhất, du lịch là một hiện tượng kinh tế xã hội. Thứ hai, du lịch là sự di chuyển và tạm thời lưu trú ngoài nơi ở thường xuyên trong thời gian không quá một năm liên tục nhằm nhằm thoả mãn các nhu cầu đa dạng của họ.