CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN 1. Tổng quan v quản lý chi ngân sách nhà nước c p huyện 1. Khái niệm - Khái niệm ngân sách nhà nước: Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khoá XIII nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 9, năm 2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”[28, 1]. Xét về biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
Xét về bản chất kinh tế: Bản chất kinh tế của NSNN là mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế. Mối quan hệ này được thể hiện thông qua quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ NSNN. Để tạo lập được một NSNN bền vững, các chủ thể quản lý tài chính công phải giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ích giữa nhà nước và các chủ thể trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách Trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP).
Trong đó, NSĐP bao gồm NS của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) theo quy định của Luật Tổ chức HĐND & UBND, theo quy định hiện hành bao gồm: + Ngân sách tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là NS tỉnh), bao gồm NS cấp tỉnh và NS các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh; + Ngân sách huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là NS huyện) bao gồm NS cấp huyện và NS các xã, phường, thị trấn. + Ngân sách xã, phường thị trấn (gọi chung là NS cấp xã). 6 van - Khái niệm thu ngân sách nhà nước: "Thu ngân sách nhà nước là số tiền mà Nhà nước huy động vào ngân sách Nhà nước không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp. Phần lớn các khoản thu ngân sách nhà nước đều mang tính bắt buộc, phần còn lại là các khoản thu khác của Nhà nước” [25, 18].
Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. - Khái niệm chi ngân sách nhà nước: “ Chi ngân sách nhà nước là việc phân chia và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định” [18, 19]. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi thường xuyên về các hoạt động như: Sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, xã hội, thể dục, thể thao, sự nghiệp khoa học, công nghệ và môi trường, các sự nghiệp khác, sự nghiệp kinh tế, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, hoạt động của các cơ quan nhà nước, hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam, của các tổ chức chính trị xã hội, trợ cấp các đối tượng chính sách, bảo hiểm xã hội, viện trợ các tổ chức xã hội, nghề nghiệp theo quy định của pháp luật. + Các khoản chi vào đầu tư phát triển + Chi trả nợ gốc tiền do Nhà nước vay - Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước: Theo Phạm Thu Nga “ Quản lý NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chức năng của NSNN để hoạch định chính sách, chế độ; sử dụng hệ thống các phương pháp thích hợp tác động đến các hoạt động thu - chi của NSNN, làm cho chúng vận động theo yêu cầu khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng do Nhà nước đảm nhận” [25, 23].
”Quản lý NSNN được thể hiện qua việc hoạch định các chính sách, cơ chế quản lý và Luật NSNN. Việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và Luật Ngân sách đúng đắn sẽ tạo điều kiện phát huy tốt vai trò của ngân sách trong đời sống 7 van kinh tế, xã hội”[25]. Quản lý NSNN là nghiệp vụ quản lý vĩ mô nhưng có sự phân công, phân cấp quản lý kinh tế và hành chính, tinh thần là vừa khai thác, tạo ra và nuôi dưỡng nguồn thu, vừa phải bố trí các nguồn chi hợp lý. Tác động quản lý phải thông qua các hệ thống, các biện pháp phù hợp với đặc điểm và quy luật vận động của đối tượng quản lý và được biểu hiện qua nhiều mặt khác nhau như sau: + Ngân sách nhà nước phải được quản lý bằng pháp luật và kế hoạch; hoạt động thu, chi của NSNN đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch, thực hiện kế hoạch; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp, của các cán bộ nhà nước trong quản lý ngân sách; việc lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN hàng năm thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật và kế hoạch để quản lý ngân sách.
+ ”Quản lý ngân sách nhà nước sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp nhưng rất coi trọng biện pháp tổ chức - hành chính: biện pháp này bảo đảm được tính thống nhất chỉ huy, quyền lực; nó thể hiện tính luật pháp trong quản lý ngân sách vì nó bảo vệ lợi ích cộng đồng”[25]. + Quản lý NSNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con người và yếu tố tài chính: các cơ quan nhà nước vừa là người thụ hưởng ngân sách, vừa là người tổ chức các hoạt động ngân sách, cho nên trước hết phải quản lý con người; các hoạt động NSNN có liên quan đến tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội, cũng là để phục vụ cho việc điều hành hoạt động của cơ quan nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi quỹ NSNN. Nhưng để hoạt động thu, chi mang lại hiệu quả tốt thì phải có chính sách, cơ chế quản lý ngân sách đồng bộ và Luật NSNN làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và điều hành ngân sách.
Phải nhìn nhận tính biến động của cơ chế quản lý ngân sách trong sự biến động của hoàn cảnh kinh tế, xã hội, sự biến động của chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng với sự biến động trong chính sách ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách được coi là hợp lý khi các bộ phận trong cơ chế đó mang tính hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế. 8 van Hệ thống các phương pháp quản lý NSNN được sử dụng đồng thời, có sự tác động, hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau như chính sách động viên, chi đầu tư phát triển, phân cấp ngân sách, cân đối ngân sách, quy trình ngân sách.trong đó, hai nội dung căn bản là: quy trình ngân sách và phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý ngân sách.
Quản lý chi NSNN là quá trình theo dõi, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành đến quyết toán NSNN. Chi ngân sách mới chỉ thể hiện sự phân bổ ngân sách, còn hiệu quả sử dụng ngân sách thì phụ thuộc nhiều vào các biện pháp quản lý. Để quản lý chi NSNN phát huy hiệu quả cần gắn quản lý chi với việc bố trí các khoản chi làm cơ sở cho việc quản lý xây dựng quy chế kiểm tra, kiểm soát; bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí và quản lý các khoản chi tiêu NSNN; thực hiện đồng bộ các biện pháp quản lý chi, kiểm tra giám sát cả trước, trong và sau khi chi; phân cấp quản lý chi cho các cấp chính quyền địa phương theo luật ngân sách; kết hợp quản lý chi NS với quản lý các khoản chi thuộc nguồn ngoài NSNN của các thành phần kinh tế để tạo ra sức mạnh tổng hợp, nâng cao hiệu quả chi. - Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện: “ NSNN cấp huyện là một cấp NS hoàn chỉnh, là một bộ phận phân cấp trong hệ thống NSNN nói chung” [24, 17].
Hoạt động chi NSNN cấp huyện được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Chủ thể quản lý: cơ quan quyền lực nhà nước các cấp trên địa bàn (UBND huyện; UBND xã, thị trấn và các đơn vị trực thuộc có liên quan) Đối tượng quản lý: hoạt động chi NSNN mà cụ thể là các khoản chi NSNN trên địa bàn như: các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển,. Uỷ ban nhân dân huyện dựa trên các cơ sở pháp lý như: dựa trên hiến pháp, hệ thống luật pháp bao gồm luật chuyên biệt (Luật NSNN) và các luật có liên quan (Luật Tổ chức Quốc hội, Chính phủ, HĐND quyết định quyền của mỗi cấp chính quyền về kinh tế xã hội, từ đó liên quan đến thẩm quyền về NS; Luật Đầu tư; Luật Doanh nghiệp;…). Trên các cơ sở pháp lý này, UBND huyện sẽ điều chỉnh hoạt động chi NSNN trên địa bàn.
9 van Như vậy, có thể đưa ra khái niệm về quản lý chi NSNN cấp huyện như sau: “Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện là quá trình Uỷ ban nhân dân huyện vận dụng các quy luật khách quan, dựa trên các cơ sở pháp lý, sử dụng hệ thống các phương pháp quản lý tác động đến hoạt động chi ngân sách nhà nước trên địa bàn bằng các hình thức theo dõi, kiểm tra, kiểm soát từ khâu lập dự toán, chấp hành đến quyết toán NSNN nhằm đạt được các mục tiêu KT - XH đã đề ra”. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà n c cấp huyện Thứ nhất, quản lý chi NSNN cấp huyện vừa bảo đảm hoàn thành các mục tiêu kinh tế, vừa đảm nhiệm các mục tiêu chính trị, xã hội trên địa bàn. Về mặt kinh tế, quản lý chi NSNN cấp huyện phải đảm bảo chi đúng theo dự toán, chi hiệu quả, chi tiết kiệm, không lãng phí; đảm bảo hoàn thành các chỉ tiêu phát triển kinh tế mà địa phương đã đặt ra. Về mặt chính trị, xã hội, quản lý chi NSNN cấp huyện phải tuân thủ đúng các thủ tục, quy trình đã được quy định để xã hội có thể giám sát hành vi của các cơ quan và công chức nhà nước.