CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ MỘT CỬA 1. Khái quát về cơ chế một cửa giải quyết thủ tục hành chính 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm và đặc điểm của thủ tục hành chính: a) Khái niệm thủ tục hành chính Nói đến thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc.
Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Hoạt động của các cơ quan nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Về mặt nguyên tắc, để tiến hành quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, cơ quan hành chính phải đảm bảo tuân thủ một cách nghiêm túc những quy tắc, chế độ, phép tắc được pháp luật quy định. Những quy tắc, chế độ, phép tắc đó chính là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi thực hiện chức năng quản lý hành chính công.
Những quy định trên còn được gọi là TTHC. Hiện nay có nhiều quan điểm về thế nào là TTHC như sau: Quan điểm thứ nhất đươc đưa ra như sau: TTHC là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. 7 Quan điểm thứ hai lại cho rằng TTHC là trình tự, cách thức để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ và để cá nhân và tổ chức thực hiện khi giao dịch với cơ quan hành chính nhà nước. Quan điểm thứ ba, TTHC là một loạt các quy định về trình tự thời gian, về không gian về cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong mối liên hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân.
Tuy có nhiều quan niệm khác nhau nhưng quan điểm chung nhất, đầy đủ nhất, đó là: TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan HCNN có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và giữa các cơ quan hành chính với các tổ chức và cá nhân công dân [14, tr. b) Đặc điểm của thủ tục hành chính Khác biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp, TTHC có những đặc điểm sau, cụ thể: Trước hết, TTHC do quy phạm pháp luật hành chính quy định. Quy phạm pháp luật hành chính bao gồm quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục. Quy phạm nội dung trực tiếp quy định những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý và đối tượng quản lý hành chính nhà nước; quy phạm thủ tục quy định cách thức thực hiện quy phạm nội dung (bao gồm quy phạm nội dung luật hành chính và một số quy phạm nội dung của các ngành luật khác như hôn nhân gia đình, đất đai, dân sự…).
Sở dĩ TTHC phải được QPPL hành chính quy định, vì: - Các quan hệ TTHC là đối tượng điều chỉnh của luật hành chính. - Thủ tục hành chính do nhiều chủ thể tiến hành, muốn tạo ra sự thống nhất trong hoạt động quản lí tất yếu phải được thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành. 8 - Thủ tục hành chính liên quan trực tiếp đến việc thực hiện thẩm quyền của chủ thể quản lý nên cần tránh sự lạm quyền, lộng quyền hay không thực hiện hết thẩm quyền. - Nhiều TTHC là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ và chặt chẽ thì sẽ khó khăn trong việc ngăn ngừa khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Thứ hai, TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì TTHC là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp.
Bởi thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp. Còn thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội. Thứ ba, TTHC rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: - Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện.
- Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân. - Việc quy định TTHC phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng. 9 - Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào TTHC. - Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ.
- Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành. - Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các TTHC có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, TTHC có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định TTHC ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội.
Phân loại và vai trò của thủ tục hành chính a) Phân loại thủ tục hành chính Kinh nghiệm thực tế của nước ta cũng như nhiều nước cho thấy muốn xây dựng và áp dụng TTHC một cách có hiệu quả thì cần phân loại chúng một cách khoa học theo một số tiêu chí nhất định. Lợi ích đem lại của việc phân loại này là giúp cho các đơn vị quản lý xác định được tính chất đặc thù của lĩnh vực mình đảm nhiệm quản lý, qua đó đề ra được những mục đích, yêu cầu cần phải xây dựng cho lĩnh vực này những trình tự, thủ tục cần thiết và thích hợp, nhằm tăng cường công tác quản lý cũng như đạt được những mục tiêu, nhiệm vụ đã đề ra của quản lý nhà nước. Dưới đây là một số đặc trưng thông dụng có thể giúp cho việc phân loại các TTHC khi nghiên cứu chúng trong thực tế. - Phân loại theo đối tượng quản lý HCNN.
10 Các TTHC được xây dựng cho từng lĩnh vực quản lý HCNN và được phân loại theo cơ cấu, chức năng của bộ máy quản lý HCNN hiện hành. Ví dụ: Thủ tục cấp giấy phép xây dựng; Thủ tục đăng ký kinh doanh; Thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. - Phân loại theo công việc của cơ quan hành chính nhà nước Đây là cách phân loại có tính chất đơn giản, cũng như có khả năng áp dụng rộng rãi trên tất cả các lĩnh vực của các cơ quan HCNN. Theo cách phân loại này, TTHC bao gồm: + Thủ tục thông qua và ban hành văn bản.
+ Thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức. + Thủ tục khen thưởng cán bộ, công chức. Đặc điểm của các thủ tục trên là chúng gắn liền với hoạt động cụ thể của các cơ quan, phản ánh tính đặc thù trong quá trình vận dụng các thủ tục đó vào thực tiễn. Đồng thời cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng, giúp cho các chủ thể TTHC định hướng dễ dàng và chính xác hơn trong giải quyết các công việc có liên quan.
- Phân loại theo chức năng chuyên môn của các cơ quan HCNN. Các cơ quan chuyên môn thực hiện các hoạt động của mình phải đảm bảo những thủ tục cần thiết theo yêu cầu chung của Nhà nước. Do đó, việc phân loại TTHC theo nội dung này luôn được các cơ quan có chức năng quản lý chuyên môn áp dụng. Ví dụ: + Thủ tục cung cấp các dịch vụ thông tin.
+ Thủ tục hải quan… - Phân loại dựa trên quan hệ công tác. Cách phân loại này còn thường được gọi là phân loại theo tính chất quan hệ TTHC. Theo cách phân loại này, có ba nhóm TTHC sau đây: 11 + Thủ tục hành chính nội bộ: Là thủ tục được dùng để thực hiện các công việc nội bộ trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói riêng và trong bộ máy nhà nước nói chung (điển hình như các thủ tục quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn của UBND cấp trên.); đồng thời là thủ tục dùng để ban hành những quyết định chủ đạo, thủ tục ban hành quyết định quy phạm, thủ tục ban hành các quyết đinh cá biệt nội bộ, thủ tục khen thưởng kỷ luật, thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ nhà nước. + Thủ tục hành chính thực hiện thẩm quyền (hay còn gọi là thủ tục hành chính liên hệ).
Là thủ tục dùng để giải quyết các công việc liên quan đến quyền lợi của tổ chức và công dân cũng như phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính. Thủ tục này nói lên mối quan hệ pháp lý giữa quyền hạn và nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và của tổ chức, công dân. TTHC thực hiện thẩm quyền gồm: thủ tục cho phép, thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế thi hành, thủ tục trưng thu, trưng mua, trưng dụng.
