Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ 1. Đơn vị sự nghiệp công lập Đơn vị sự nghiệp công lập là bộ phận cấu thành cơ quan nhà nước và chịu sự quản lý nhà nước cả về tổ chức cũng như hoạt động. Trước đây, không có sự phân biệt cơ chế quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các cơ quan nhà nước, giữa người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập với trong cơ quan nhà nước. Khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chưa được ghi nhận trong văn bản pháp luật cho đến khi Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010.
Khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định, đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước. Cũng theo Luật Viên chức năm 2010, viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị. Như vậy, đơn vị sự nghiệp công lập được nhận diện thông qua các yếu tố sau đây: (i) Được thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; (ii) Là bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (iii) Có tư cách pháp nhân; (iv) Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước; (v) Viên chức là lực lượng lao động chủ yếu, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị. Trong đó, đặc trưng của đơn vị sự nghiệp để phân biệt với cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp ngoài công lập và các cơ quan, tổ chức khác là vị trí pháp lý, tính chất hoạt động và đội ngũ viên chức.
Các đơn vị sự nghiệp được các cơ quan nhà nước, tổ chức chính 8 trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo trình tự, thủ tục chặt chẽ và là bộ phận cấu thành trong cơ cấu tổ chức cơ quan nhà nước nhưng không mang quyền lực nhà nước, không có chức năng quản lý nhà nước như: Xây dựng thể chế, thanh tra, xử lý vi phạm hành chính… Các đơn vị sự nghiệp công lập bình đẳng với các tổ chức, cá nhân trong quan hệ cung cấp dịch vụ công [14]. Luật Viên chức năm 2010 quy định 2 loại đơn vị sự nghiệp công lập gồm: - Đơn vị được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự. Nội dung về nhân sự của đơn vị sự nghiệp công lập gồm: Xây dựng vị trí việc làm; cơ cấu nhân sự theo chức danh nghề nghiệp trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; tuyển dụng nhân sự; ký kết hợp đồng làm việc; thay đổi vị trí việc làm, thay đổi chức danh, bổ nhiệm, miễn nhiệm, biệt phái, khen thưởng, kỷ luật nhân sự; thực hiện các chế độ lương thưởng, chính sách đãi ngộ, chế độ đào tạo, bồi dưỡng nhân sự theo quy định của pháp luật. Đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo chi thường xuyên và đề xuất số lượng nhân sự làm việc tại đơn vị mình, trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có trách nhiệm báo cáo cấp trên về tình hình sử dụng nhân sự. Chịu trách nhiệm trước cấp trên về việc tuyển dụng nhân sự của mình. - Đơn vị chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ thì cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc tuyển dụng nhân sự hoặc giao cho thủ trưởng đơn vị chiu trách nhiệm thực hiện việc tuyển dụng nhân sự.
Trước đây, các đơn vị sự nghiệp công lập được thành lập đông đảo, hoạt động trên hầu khắp các lĩnh vực, độc quyền trong cung cấp dịch vụ 9 công. Hiện nay, các đơn vị này vẫn có số lượng lớn chiếm ưu thế trong hoạt động so với các đơn vị khác. Tính đến năm 2009, cả nước có 52.241 đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó hoạt động trong lĩnh vực giáo dục là 36.637 đơn vị, hoạt động lĩnh vực y tế là 7. Nhà nước đang có thay đổi về quan điểm trong việc thành lập và hoạt động của các đơn vị này.
Đơn vị sự nghiệp công lập chỉ nên được thành lập ở những ngành nghề, lĩnh vực mà tư nhân chưa có khả năng đáp ứng hoặc cung cấp dịch vụ cho đối tượng chính sách ở khu vực vùng sâu vùng xa. Các dịch vụ mà tư nhân đã có điều kiện cung cấp thì khuyến khích và tạo điều kiện cho họ hoạt động. Điều này dẫn tới sự thay đổi trong pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập và đội ngũ viên chức. Phần lớn lao động làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập được gọi là viên chức.
Tùy các đơn vị này hoạt động trên các lĩnh vực, các địa phương khác nhau nhưng đội ngũ viên chức đều được điều chỉnh chung bằng các văn bản quy phạm pháp luật, đều phải đạt được những tiêu chuẩn nhất định, có những quyền lợi, nghĩa vụ giống nhau. Khái niệm viên chức Thuật ngữ công chức, viên chức thường được hiểu một cách khái quát là những người được Nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi rộng hẹp khi xác định đối tượng là công chức hoặc là viên chức lại không giống nhau đối với các quốc gia khác nhau. Sự khác nhau này phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy Nhà nước và ảnh hưởng của lịch sử, văn hóa mỗi quốc gia.
Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ, công chức được ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng như trong 10 hoạt động quản lý, chúng ta chưa xác định rõ ràng cán bộ; công chức; viên chức. Trong hệ thống pháp luật của nước ta, kể từ Hiến pháp 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001) cho đến các luật khác ( ví dụ: Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân; Luật Bình đẳng giới; Luật Luật sư; Luật Chứng khoán; Luật Nhà ở xã hội; Luật trợ giúp pháp lý; Luật Phòng chống tham nhũng …) đều có những điều khoản quy định sử dụng nhiều lần các thuật ngữ công chức, viên chức. Đến năm 1998, Pháp lệnh cán bộ, công chức được ban hành. Tuy nhiên vẫn chưa phân biệt và giải quyết triệt để vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức.
Năm 2003, khi sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Nhà nước đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp. Việc phân định này đã tạo cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ công chức. Nhưng đến thời điểm này, vấn đề làm rõ thuật ngữ công chức, viên chức cũng chưa được giải quyết. Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về tuyển dụng, quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp mới gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là viên chức.
Tuy nhiên cách gọi này vẫn không giải quyết được vấn đề làm rõ thuật ngữ cán bộ, công chức, viên chức. Năm 2008 Luật cán bộ, công chức sửa đổi đã làm rõ hơn những tiêu chí xác định ai là công chức, ai là viên chức. Điều này tạo cơ sở và căn cứ xác định rõ phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật và để đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập sẽ do Luật Viên chức 2010 điều chỉnh. Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng 11 lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật (Điều 2 Luật viên chức) Việc tuyển dụng viên chức phải căn cứ vào nhu cầu công việc, vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp và quỹ tiền lương của đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo khoản 1 Điều 3 Nghị định số 29/2012/NĐ-CP ngày 12/4/2012 của Chính phủ thì viên chức được phân loại như sau: - Phân loại theo vị trí việc làm: Viên chức quản lý là người được bổ nhiệm giữ chức vụ quản lý có thời hạn, chịu trách nhiệm điều hành, tổ chức thực hiện một hoặc một số công việc trong đơn vị sự nghiệp công lập nhưng không phải là công chức và được hưởng phụ cấp chức vụ quản lý. Viên chức không được giữ chức vụ quản lý bao gồm những ngưởi chỉ thực hiện chuyên môn nghiệp vụ theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị sự nghiệp công lập. - Theo chức danh nghề nghiệp: Viên chức được phân loại trong từng lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp với các cấp độ từ cao xuống thấp như sau: + Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng 1 + Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng 2 + Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng 3 + Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng 4 [17] Qua định nghĩa trên, có thể nắm bắt được những đặc điểm cơ bản của Viên chức như sau: Mang quốc tịch Việt Nam, được ký kết hợp đồng làm việc theo vị trí việc làm tại đơn vị sự nghiệp công lập và hưởng lương từ nguồn thu của đơn vị. 12 Viên chức là những người làm công việc thuần túy về chuyên môn như giảng dạy, nghiên cứu khoa học, khám chữa bệnh, cung cấp thông tin… tại các đơn vị sự nghiệp công lập, không trực tiếp tham gia vào công tác quản lý nhà nước.
Hoạt động nghề nghiệp của viên chức nhằm thực hiện việc cung cấp nhưng dịch vụ công thiết yếu, cung cấp cho người dân các sản phẩm “ phi hiện vật” , dựa trên “ kỹ năng nghiệp vụ, mang tính nghề nghiệp cao” [2, tr. Với tính chất công việc như vậy, mọi hoạt động nghề nghiệp của viên chức đòi hỏi tính chuyên nghiệp, chính xác, như một chuyên gia.