Tổng quan luận án

Đề tài luận án tiến sĩ luật học "Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương theo pháp luật Việt Nam" do nghiên cứu sinh Hà Ngọc Anh thực hiện tại Học viện Khoa học xã hội – Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. TS. Phan Trung Lý và TS. Nguyễn Văn Quân, thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số 9 38 01 02), bảo vệ năm 2020.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ rõ trách nhiệm giải trình (TNGT) nói chung và TNGT của chính quyền địa phương (CQĐP) là vấn đề mới mẻ trên cả bình diện lý luận lẫn thực tiễn pháp lý tại Việt Nam. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI trình Đại hội XII đã chỉ ra: "Trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền chưa được quy định rõ ràng... trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền địa phương còn nhiều hạn chế". Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 tiếp tục khẳng định việc công khai, minh bạch và TNGT còn hạn chế, đồng thời đặt ra nhiệm vụ xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ. Xuất phát từ bối cảnh đó, tính cấp thiết của đề tài được tác giả luận giải qua 5 khía cạnh:

  • Thứ nhất, lý luận về TNGT của CQĐP ở Việt Nam chưa được nghiên cứu đầy đủ, toàn diện; nhiều vấn đề còn tranh luận, nhận thức chưa đồng nhất dẫn đến hiệu quả thực thi chưa cao.
  • Thứ hai, quy định pháp luật hiện hành về TNGT của CQĐP còn phân tán, bất cập; cơ chế thực hiện chưa rõ ràng; nội dung điều chỉnh chưa mang tính hệ thống; nhiều quy định liên quan đến tiếp cận thông tin, công khai minh bạch, giám sát, tiếp công dân chưa theo kịp thực tiễn.
  • Thứ ba, thực tiễn thi hành pháp luật về TNGT của CQĐP đối với cơ quan nhà nước cấp trên và đặc biệt là đối với nhân dân, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và báo chí còn mang tính hình thức, hiệu quả thấp.
  • Thứ tư, các yêu cầu thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cùng các văn bản về phân quyền, phân cấp, ủy quyền, dân chủ ở cơ sở đặt ra đòi hỏi phải hoàn thiện khung pháp lý về TNGT.
  • Thứ năm, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mở rộng dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong điều kiện hội nhập quốc tế và tác động của Cách mạng công nghiệp lần thứ tư.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xây dựng hệ thống luận cứ khoa học cho việc đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường TNGT của CQĐP ở Việt Nam. Để đạt được mục đích này, tác giả thực hiện 5 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Hệ thống hóa, phân tích và nhận xét các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài.
  2. Phân tích, xác lập khái niệm, đặc điểm, phân loại, cơ sở khoa học của TNGT của CQĐP; phân tích khái niệm và đặc điểm của pháp luật về TNGT của CQĐP.
  3. Hệ thống hóa và phân tích nội dung điều chỉnh pháp luật cơ bản về TNGT của CQĐP cùng các yếu tố ảnh hưởng.
  4. Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về TNGT của CQĐP ở Việt Nam; chỉ rõ kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân.
  5. Xác lập các quan điểm và đề xuất hệ thống giải pháp tăng cường TNGT của CQĐP tại Việt Nam.

Giả thuyết nghiên cứu của luận án: Việc thực hiện TNGT của CQĐP ở Việt Nam hiện nay hiệu quả chưa cao. Nguyên nhân là do lý luận và pháp luật về TNGT của CQĐP còn nhiều bất cập, hạn chế. Do đó, cần nghiên cứu một cách có hệ thống các vấn đề lý luận và pháp luật về TNGT của CQĐP ở Việt Nam, từ đó xây dựng các quan điểm, giải pháp nhằm tăng cường TNGT của CQĐP ở Việt Nam hiện nay.

Hệ thống câu hỏi nghiên cứu được tác giả xác định gồm 4 câu hỏi:

  1. TNGT của CQĐP được hiểu như thế nào và có đặc điểm gì? TNGT của CQĐP được phân loại như thế nào là phù hợp? TNGT của CQĐP được xác lập dựa trên cơ sở khoa học nào?
  2. Pháp luật về TNGT của CQĐP được hiểu như thế nào và có đặc điểm gì? Điều chỉnh pháp luật về TNGT của CQĐP gồm những nội dung cơ bản nào? Yếu tố nào ảnh hưởng đến TNGT của CQĐP?
  3. TNGT của CQĐP ở Việt Nam được pháp luật quy định như thế nào? Thực tiễn thực hiện TNGT của CQĐP theo quy định của pháp luật Việt Nam đã đạt kết quả, hạn chế gì? Nguyên nhân hạn chế là gì?
  4. Để tăng cường TNGT của CQĐP ở Việt Nam trong thời gian đến cần quán triệt những quan điểm và thực hiện các giải pháp nào?

Về đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung vào các quan điểm khoa học liên quan đến TNGT và TNGT của CQĐP; hệ thống quy định pháp luật liên quan; thực tiễn thi hành pháp luật về TNGT của CQĐP ở Việt Nam; kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của một số quốc gia; các yếu tố ảnh hưởng đến TNGT của CQĐP.

Về phạm vi nghiên cứu:

  • Không gian: TNGT của CQĐP trên phạm vi toàn quốc.
  • Thời gian: Khảo cứu quy định pháp luật Việt Nam từ năm 1946 (bắt đầu từ Hiến pháp năm 1946) và tập trung chủ yếu vào hệ thống pháp luật hiện hành đến năm 2020.
  • Nội dung: Thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính; phạm vi chủ thể CQĐP giới hạn ở hai thiết chế Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) ở ba cấp (tỉnh, huyện, xã và tương đương). Luận án không nghiên cứu TNGT của CQĐP đối với tổ chức Đảng, các cơ quan tư pháp; không nghiên cứu TNGT của cá nhân người đứng đầu, cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện công vụ được giao tại các cơ quan nhà nước ở CQĐP.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án tiến hành tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước theo ba nhóm nội dung chính:

Nhóm 1: Các nghiên cứu về lý luận trách nhiệm giải trình và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.

  • Trong nước: Tác giả điểm lại các công trình như "Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh"; "Quản trị tốt lý luận và thực tiễn"; Kỷ yếu Hội thảo quốc tế "Xây dựng và vận hành Chính phủ kiến tạo: Thực tiễn ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế" (2019); "Thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm góp phần phòng, chống tham nhũng"; Chương trình sáng kiến chống tham nhũng (2014) về "Tăng cường minh bạch, liêm chính và trách nhiệm giải trình"; "Liêm chính và minh bạch trong kinh doanh vì sự phát triển bền vững"; công trình của Bùi Phương Đình về TNGT trong phòng chống tham nhũng; nghiên cứu của Viện Khoa học pháp lý về TNGT của cơ quan hành chính nhà nước; Luận án tiến sĩ Chính trị học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công; Luận văn thạc sĩ luật học của Trần Quyết Thắng; các đề tài nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Lập pháp và Văn phòng Quốc hội về hoạt động báo cáo, giải trình, điều trần; nghiên cứu của Hà Thị Mai Hiên về TNGT của các cơ quan hiến định theo Hiến pháp năm 2013; các bài viết học thuật của Trần Văn Long, Đinh Văn Minh, Phạm Duy Nghĩa, Bùi Thị Ngọc Hiền, Hoàng Thị Giang...
  • Quốc tế: Các công trình của Adam Przeworski và Susan C. Stokes (Democracy, Accountability and Representation); Mark Bovens (Public Accountability: A framework for the analysis and assessment of accountability arrangements in the public domain, và Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism); Hudson và Govnet (Accountability and democratic governance: Orientations and principles for development); Staffan I. Lindberg (Accountability: the core concept and its subtypes); Thomas Schillemans (The Public Accountability Review); James P. Pfiffner (Traditional Public Administration versus The New Public Management)...

Nhóm 2: Các nghiên cứu về thực trạng trách nhiệm giải trình và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.

  • Trong nước: Báo cáo Việt Nam 2035 (Ngân hàng Thế giới và Bộ Kế hoạch và Đầu tư); Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010; Báo cáo Chỉ số Hiệu quả quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI); Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính (SIPAS) của Bộ Nội vụ; Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI); các công trình của Viện Khoa học pháp lý, Trần Quyết Thắng, Jairo Acuna-Alfaro và Đỗ Thanh Huyền, Hoàng Thị Giang...
  • Quốc tế: Công trình của Ron Kluvers (Mechanisms of Accountability in Local Government); Attachment (Local Government Accountability and Transparency); P.D. Gibson, D.P. Lacy, M.J. Dougherty (Improving performance and accountability in local government with citizen participation)...

Nhóm 3: Các nghiên cứu về quan điểm, định hướng và giải pháp tăng cường trách nhiệm giải trình.

  • Tác giả tổng hợp các đề xuất từ Báo cáo Việt Nam 2035, Báo cáo PAPI các năm 2015-2016, các đề xuất của Phạm Duy Nghĩa, Lê Thị Thúy, Lưu Kiếm Anh, Lê Thị Hương, Hoàng Thị Thúy Vân, Nguyễn Thị Phượng, Nguyễn Huy Hoàng, Lê Chi Mai, Phạm Hồng Thái, cùng các tài liệu quốc tế của Anwar Shah, David Dearly, Andrew Thomas, Kathe Callahan...

Khoảng trống nghiên cứu mà luận án lựa chọn giải quyết: Qua tổng quan tài liệu, tác giả nhận thấy các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận TNGT dưới góc độ quản lý công, phòng chống tham nhũng, TNGT của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, hoặc chỉ đề cập phân tán một số khía cạnh của CQĐP. Chưa có công trình nào nghiên cứu trực diện, toàn diện và có hệ thống về TNGT của CQĐP dưới góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính từ cơ sở lý luận, quá trình phát triển lịch sử lập hiến từ năm 1946 đến nay, đánh giá thực trạng quy định và thực tiễn áp dụng hiện hành, cho đến việc xác lập hệ thống quan điểm và giải pháp đồng bộ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Về cơ sở lý thuyết và khung phân tích:

  • Luận án dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật.
  • Khung lý thuyết phân tích cốt lõi dựa trên:
    • Nguyên lý chủ quyền nhân dân: Quyền lực nhà nước là quyền lực do nhân dân ủy quyền; nhân dân là chủ thể tối cao có quyền giám sát và đòi hỏi các cơ quan công quyền giải trình về việc thực thi quyền lực.
    • Nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương: Phân tích dựa trên các mô hình tập quyền, tản quyền, phân quyền nhằm xác lập cơ chế kiểm soát và giải trình theo thứ bậc dọc.
    • Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và quản trị công tốt: Tiếp cận TNGT theo hai chiều kích — TNGT như một cơ chế thể chế và TNGT như một tiêu chuẩn hành vi chuẩn mực; kết hợp giữa giải trình chủ động và giải trình theo yêu cầu (bị động).

Về phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng xuyên suốt trong tất cả các chương để làm rõ các khái niệm, đặc điểm, nội dung điều chỉnh pháp luật và xây dựng quan điểm, giải pháp.
  • Phương pháp lịch sử: Được sử dụng chủ yếu tại Chương 2 và Chương 3 để khảo cứu quá trình hình thành, phát triển các quy định pháp luật về TNGT của CQĐP qua các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013.
  • Phương pháp so sánh: Sử dụng ở Chương 1, Chương 2 và Chương 3 nhằm đối chiếu các quan điểm học thuật trong và ngoài nước, so sánh các hình thức giải trình, đối trần, chất vấn và phân tích kinh nghiệm quốc tế có tính gợi mở.
  • Phương pháp thống kê, xử lý số liệu thứ cấp: Sử dụng tại Chương 3 để tổng hợp, phân tích các chỉ số đánh giá thực tiễn quản trị và hành chính công tại Việt Nam.

Nguồn dữ liệu và tư liệu thực chứng:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2020: Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (năm 2015 và sửa đổi 2019), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Tiếp công dân năm 2013, Luật Thanh tra năm 2010, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP (sau đó là Nghị định số 59/2019/NĐ-CP)...
  • Báo cáo chính thức của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thanh tra Chính phủ, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố.
  • Bộ số liệu từ các chỉ số đo lường: Báo cáo PAPI (giai đoạn 2011-2018), Báo cáo SIPAS (2017-2018), Báo cáo PCI, Chỉ số quản trị toàn cầu (WGI 2014).
  • Tư liệu nghiên cứu thực tế từ các vụ việc cụ thể tại địa phương: Vụ việc Đồng Tâm (Hà Nội), Thủ Thiêm (TP. Hồ Chí Minh), Cảng Quy Nhơn (Bình Định), MobiFone mua AVG, Khu Công nghệ cao TP. Hồ Chí Minh, vụ thay thế cây xanh tại Hà Nội, trường hợp dừng phiên chất vấn tại HĐND tỉnh Thanh Hóa.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu những vấn đề liên quan đến đề tài luận án

Chương này tập trung phân loại, đánh giá có hệ thống các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến TNGT và TNGT của CQĐP theo ba nhóm nội dung (lý luận, thực trạng và giải pháp). Tác giả nhận định các nghiên cứu quốc tế đã tiếp cận TNGT rất đa dạng (như lý thuyết ủy quyền - đại diện của Przeworski, mô hình phân loại TNGT của Mark Bovens, Lindberg, Schillemans), trong khi các nghiên cứu trong nước chủ yếu tiếp cận TNGT trong mối quan hệ phòng chống tham nhũng hoặc hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước nói chung. Tác giả chỉ ra khoảng trống về mặt học thuật: chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện khung pháp luật về TNGT của CQĐP gồm hai thiết chế HĐND và UBND theo Hiến pháp 2013. Trên cơ sở đó, chương xác lập giả thuyết nghiên cứu và 4 câu hỏi nghiên cứu làm định hướng cho toàn bộ luận án.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương

Chương 2 làm rõ hệ thống khái niệm, đặc điểm, phân loại và các cơ sở khoa học:

  • Khái niệm CQĐP: Dựa trên Điều 111 Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, CQĐP gồm hai thiết chế cơ bản là HĐND (cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân) và UBND (cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương).
  • Khái niệm TNGT của CQĐP: Tác giả đưa ra định nghĩa: "Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương là trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện việc cung cấp thông tin, giải thích, làm rõ việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó theo quy định của pháp luật".
  • Đặc điểm của TNGT của CQĐP:
    1. Bị chi phối bởi các nguyên tắc đặc thù trong tổ chức và hoạt động của HĐND (làm việc tập thể, quyết định theo đa số) và UBND (kết hợp chế độ tập thể với chế độ thủ trưởng, tuân thủ thứ bậc hành chính).
    2. Phương thức thực hiện phong phú và đa dạng: cung cấp thông tin, báo cáo, trả lời chất vấn, giải trình tại phiên họp, tiếp công dân, đối thoại, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
    3. Chủ thể thực hiện là cơ quan công quyền ở địa phương (HĐND, UBND và người đại diện theo thẩm quyền).
    4. Chủ thể yêu cầu đa dạng: nhân dân địa phương, cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan cùng cấp, Mặt trận Tổ quốc, tổ chức xã hội, cơ quan truyền thông, cơ quan tư pháp.
    5. Nội dung giải trình gắn liền với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước và đại diện do pháp luật quy định.
  • Phân loại TNGT của CQĐP: Phân loại theo chủ thể thực hiện (cơ quan dân cử / cơ quan hành chính); theo tính chất (chính trị, nội bộ, trước xã hội, trước cơ quan tư pháp); theo chiều hướng tổ chức quyền lực (chiều dọc đối với cấp trên / chiều ngang đối với cùng cấp và xã hội); theo mối quan hệ thực hiện thẩm quyền (với cấp trên, với cơ quan dân cử, trước nhân dân, nội bộ, với Đảng và đoàn thể, trước cơ quan tư pháp).
  • Cơ sở khoa học xác lập: Phân tích sâu sắc 4 nền tảng gồm: (1) Thực hiện nguyên lý chủ quyền nhân dân; (2) Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP; (3) Yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương; (4) Đòi hỏi xây dựng nền hành chính phục vụ trong quản trị công.
  • Pháp luật và các yếu tố ảnh hưởng: Xác định khái niệm, đặc điểm pháp luật về TNGT của CQĐP, nội dung điều chỉnh và phân tích 5 nhóm yếu tố tác động: thể chế chính trị, khuôn khổ pháp luật, năng lực và đạo đức công vụ của cán bộ, nhận thức và sự tham gia của nhân dân, bối cảnh kinh tế - xã hội và công nghệ.

Chương 3: Thực trạng trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 3 khảo sát thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi qua các giai đoạn lịch sử và số liệu thực tế:

  • Quá trình phát triển quy định pháp luật: Phân tích các giai đoạn lập hiến:
    • Giai đoạn Hiến pháp năm 1946 và 1959: Bước đầu ghi nhận trách nhiệm báo cáo của cơ quan hành chính trước cơ quan dân cử và trước nhân dân.
    • Giai đoạn Hiến pháp năm 1980 và 1992: Mở rộng các quy định về chế độ báo cáo công tác, trả lời chất vấn, giám sát của HĐND và tiếp công dân.
    • Giai đoạn Hiến pháp năm 2013 đến nay: Khẳng định nguyên tắc kiểm soát quyền lực, minh bạch và TNGT, được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi 2019), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Nghị định 90/2013/NĐ-CP (Nghị định 59/2019/NĐ-CP).
  • Thực tiễn thực hiện và dữ liệu thực chứng:
Nhóm dữ liệu / Chỉ số Giai đoạn / Năm khảo sát Nguồn dữ liệu / Vụ việc trong luận án Kết quả, biểu hiện thực tế phản ánh trong luận án
Chỉ số PAPI (Nội dung TNGT với người dân và công khai minh bạch) 2011 – 2018 Báo cáo PAPI toàn quốc (Biểu 3.5, 3.6) Điểm số trục nội dung công khai, minh bạch và TNGT có xu hướng cải thiện nhưng còn thấp; mức độ phản hồi ý kiến người dân chưa đồng đều giữa các địa phương.
Chỉ số SIPAS (Chỉ số hài lòng về phục vụ hành chính) 2017 – 2018 Báo cáo Bộ Nội vụ (Biểu 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.19) Tỷ lệ hài lòng về giải quyết TTHC đạt mức khá, nhưng chỉ số hài lòng về việc tiếp nhận, xử lý ý kiến góp ý, phản ánh, kiến nghị năm 2018 còn nhiều hạn chế.
Chỉ số PCI (Tính minh bạch, Chi phí không chính thức, Năng động) Qua các năm Báo cáo VCCI (Biểu 3.7, 3.8, 3.9) Chi phí không chính thức vẫn là rào cản; tính minh bạch trong tiếp cận tài liệu quy hoạch, đất đai tại cấp địa phương còn nhiều vướng mắc.
Chỉ số Quản trị Toàn cầu (WGI) 2014 Báo cáo Ngân hàng Thế giới (Biểu 3.10) Chỉ số tiếng nói và TNGT của Việt Nam vẫn nằm ở phân nhóm thấp trong tương quan so sánh.
Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử 2008 – 2020 Giám sát của Quốc hội, UBTVQH, HĐND (Bảng 3.11, Hộp 3.20) Hoạt động chất vấn, giám sát chuyên đề của HĐND được tăng cường; tuy nhiên còn tình trạng nể nang, né tránh, thậm chí dừng phiên chất vấn (trường hợp HĐND Thanh Hóa).
Thực tiễn đối thoại, họp báo, công bố kết luận thanh tra 2015 – 2019 Các vụ việc thực tế (Hộp 3.12, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17) Các vụ việc Đồng Tâm, Thủ Thiêm, Cảng Quy Nhơn, MobiFone - AVG, Cây xanh Hà Nội cho thấy sự chậm trễ, lúng túng trong giải trình ban đầu, việc đối thoại và họp báo giải trình chỉ được đẩy mạnh khi áp lực xã hội tăng cao.
  • Đánh giá chung về thực trạng:
    • Kết quả đạt được: Khung pháp lý từng bước được bổ sung; nhận thức về TNGT của chính quyền các cấp có chuyển biến; việc công khai thông tin và ứng dụng công nghệ thông tin (dịch vụ công trực tuyến) được mở rộng.
    • Hạn chế, bất cập: Quy định về TNGT còn tản mạn ở nhiều văn bản luật khác nhau; chưa có cơ chế bắt buộc và chế tài xử lý nghiêm khắc khi né tránh giải trình; phạm vi từ chối giải trình chưa được phân định rõ ràng; hoạt động giải trình trước nhân dân còn mang tính hình thức; kênh tiếp nhận kiến nghị chưa thông suốt.
    • Nguyên nhân: Do lý luận chưa theo kịp thực tiễn; thói quen hành chính mệnh lệnh; thiếu quy chuẩn cụ thể về quy trình giải trình; năng lực của đội ngũ cán bộ công chức địa phương còn hạn chế; cơ chế giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc và nhân dân chưa có đủ công cụ pháp lý bảo đảm thực thi.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Chương 4 đề xuất hệ thống giải pháp xuất phát từ 4 quan điểm chỉ đạo:

  • Quan điểm:
    1. Phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
    2. Bảo đảm tính hợp hiến, thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
    3. Lấy người dân làm trung tâm phục vụ, bảo đảm và phát huy quyền làm chủ, quyền con người, quyền công dân.
    4. Kết hợp chặt chẽ giữa TNGT theo chiều dọc (đối với cơ quan cấp trên) và TNGT theo chiều ngang (đối với cơ quan dân cử cùng cấp, các tổ chức xã hội và nhân dân).
  • Hệ thống giải pháp cụ thể:
    1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về TNGT của CQĐP: Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Nghị định hướng dẫn Luật Phòng chống tham nhũng; quy định rõ ràng, cụ thể về căn cứ, trình tự, thủ tục, thời hạn thực hiện giải trình; mở rộng các hình thức giải trình chủ động; quy định cụ thể các chế tài pháp lý khi vi phạm nghĩa vụ giải trình.
    2. Đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động giải trình của HĐND và UBND: Nâng cao chất lượng các phiên chất vấn và giải trình tại các kỳ họp HĐND, phiên họp Thường trực HĐND; tăng cường hoạt động tiếp xúc cử tri theo chuyên đề; tổ chức các cuộc đối thoại trực tiếp định kỳ và đột xuất giữa lãnh đạo UBND với người dân và doanh nghiệp.
    3. Tăng cường cơ chế giám sát việc thực hiện TNGT của CQĐP: Phát huy vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội, Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng đồng; bảo đảm quyền tác nghiệp và giám sát của các cơ quan thông tấn, báo chí.
    4. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và chính quyền điện tử: Xây dựng cổng thông tin điện tử tiếp nhận và phản hồi kiến nghị của người dân tập trung; công khai minh bạch các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thủ tục hành chính, ngân sách địa phương trên môi trường mạng.
    5. Nâng cao nhận thức, năng lực và đạo đức công vụ: Bồi dưỡng kỹ năng giải trình, giao tiếp công vụ cho lãnh đạo và cán bộ công chức CQĐP; đề cao vai trò, trách nhiệm nêu gương của người đứng đầu chính quyền các cấp.

Kết quả và những đóng góp mới

Các đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn do luận án tự xác định bao gồm 4 điểm chính:

  1. Tính hệ thống và toàn diện: Luận án là công trình nghiên cứu chuyên khảo có tính hệ thống, toàn diện đầu tiên về TNGT của CQĐP trên cơ sở các quy định của pháp luật Việt Nam dưới góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
  2. Làm rõ các vấn đề lý luận: Hệ thống hóa và xác lập rõ ràng khái niệm, đặc điểm, tiêu chí phân loại TNGT của CQĐP; phân tích sâu sắc các cơ sở khoa học xác lập TNGT (nguyên lý chủ quyền nhân dân, phân định thẩm quyền trung ương - địa phương, kiểm soát quyền lực, quản trị công tốt); làm rõ nội dung điều chỉnh pháp luật và các yếu tố ảnh hưởng.
  3. Đánh giá thực trạng toàn diện: Hệ thống hóa quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam về TNGT của CQĐP từ Hiến pháp năm 1946 đến nay; kết hợp phân tích các quy định pháp luật hiện hành với các dữ liệu thực chứng (PAPI, SIPAS, PCI, WGI) và các vụ việc điển hình trong thực tế, chỉ ra các khoảng trống và bất cập pháp lý.
  4. Hệ thống quan điểm và giải pháp đồng bộ: Xác lập hệ thống quan điểm có tính định hướng và đề xuất 5 nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực thi, bảo đảm tính khoa học, toàn diện, khả thi, phù hợp với tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế và giới hạn nội dung (dựa trên phạm vi nghiên cứu được tác giả công bố):

  • Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu ở hai thiết chế HĐND và UBND tại ba cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã), do đó chưa bao quát TNGT của các thiết chế khác như cơ quan tư pháp ở địa phương.
  • Luận án không đi sâu vào TNGT của CQĐP đối với tổ chức Đảng và TNGT cá nhân của cán bộ, công chức khi thực thi nhiệm vụ công vụ cụ thể.

Các hướng nghiên cứu tiếp được gợi mở:

  • Nghiên cứu cơ chế TNGT của CQĐP trước cơ quan tư pháp (thông qua thủ tục tố tụng hành chính khi các quyết định, hành vi hành chính của UBND/Chủ tịch UBND bị khởi kiện).
  • Nghiên cứu cơ chế TNGT cá nhân gắn với trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền địa phương các cấp.
  • Đánh giá tác động và hoàn thiện cơ chế TNGT trong các mô hình thí điểm tổ chức chính quyền đô thị, chính quyền hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại Việt Nam sau năm 2020.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo học thuật và thực tiễn đối với nhiều nhóm đối tượng:

  • Cơ quan lập pháp và hoạch định chính sách (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Bộ Nội vụ, Thanh tra Chính phủ): Cung cấp luận cứ khoa học để sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Luật Tiếp cận thông tin và ban hành các văn bản quy định chi tiết về quy trình giải trình công khai.
  • Chính quyền địa phương các cấp (HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện, xã): Cung cấp khung hướng dẫn và gợi ý thực tiễn để đổi mới phương thức tiếp công dân, tổ chức các phiên họp giải trình của Thường trực HĐND, đối thoại trực tiếp và nâng cao chỉ số quản trị địa phương (PAPI, SIPAS, PCI).
  • Cơ sở đào tạo và nghiên cứu khoa học (các viện nghiên cứu, trường đại học đào tạo ngành Luật học, Quản lý công, Hành chính công): Là tài liệu tham khảo phục vụ giảng dạy, học tập và nghiên cứu chuyên sâu về luật hiến pháp, luật hành chính và khoa học quản trị nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án đưa ra định nghĩa như thế nào về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương? Trả lời: Tác giả định nghĩa: Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương là trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện việc cung cấp thông tin, giải thích, làm rõ việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó theo quy định của pháp luật.

2. Luận án phân loại trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương dựa trên những tiêu chí nào? Trả lời: Luận án phân loại theo 4 nhóm tiêu chí chính: (1) Dựa vào chủ thể thực hiện (TNGT của cơ quan dân cử, TNGT của cơ quan hành chính); (2) Dựa vào tính chất (TNGT chính trị, TNGT nội bộ, TNGT trước xã hội, TNGT trước cơ quan tư pháp); (3) Dựa vào chiều hướng tổ chức quyền lực (TNGT theo chiều dọc đối với cấp trên, TNGT theo chiều ngang đối với cơ quan cùng cấp và nhân dân); (4) Dựa vào mối quan hệ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn (với cơ quan cấp trên, trước cơ quan dân cử, trước nhân dân địa phương, nội bộ các cơ quan CQĐP, đối với tổ chức Đảng và đoàn thể, trước cơ quan tư pháp).

3. Cơ sở khoa học nền tảng nào được tác giả sử dụng để xác lập trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương? Trả lời: Luận án xác lập 4 cơ sở khoa học cốt lõi: (1) Thực hiện nguyên lý chủ quyền nhân dân (quyền lực nhà nước là do nhân dân ủy quyền); (2) Thực hiện nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (tập quyền, tản quyền, phân quyền); (3) Yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước; (4) Yêu cầu xây dựng nền hành chính phục vụ trong khuôn khổ quản trị công tốt.

4. Những vụ việc thực tế cụ thể nào được tác giả đưa vào phân tích trong luận án để minh chứng cho thực trạng giải trình tại Việt Nam? Trả lời: Tác giả đưa vào các vụ việc cụ thể tại Phụ lục và Chương 3 gồm: công bố kết luận thanh tra vụ AVG và Cảng Quy Nhơn (Hộp 3.12); đối thoại trong vụ việc đất đai tại Đồng Tâm (Hộp 3.13); đối thoại và họp báo công bố kết luận thanh tra vụ Khu đô thị mới Thủ Thiêm (Hộp 3.14, 3.16); đối thoại vụ Khu Công nghệ cao TP. Hồ Chí Minh (Hộp 3.15); họp báo công bố vụ việc thay thế cây xanh tại Hà Nội (Hộp 3.17); và trường hợp Chủ tịch HĐND tỉnh Thanh Hóa dừng chất vấn tại kỳ họp (Hộp 3.20).

5. Phạm vi nghiên cứu của luận án có những điểm loại trừ nào về mặt chủ thể? Trả lời: Luận án chỉ tập trung vào hai thiết chế HĐND và UBND (từ cấp tỉnh đến cấp xã); luận án nêu rõ không nghiên cứu TNGT của CQĐP đối với tổ chức Đảng, đối với các cơ quan tư pháp, đồng thời không nghiên cứu TNGT của cá nhân người đứng đầu, cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ công vụ cụ thể được giao.

Kết luận

Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Hà Ngọc Anh đã giải quyết có hệ thống các vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương theo pháp luật Việt Nam. Bằng việc kết hợp giữa phân tích chuẩn mực pháp lý với đánh giá các bộ chỉ số quản trị thực tế (PAPI, SIPAS, PCI) và các vụ việc điển hình, công trình đã làm rõ những hạn chế, bất cập trong khung pháp luật và thực tiễn thi hành. Hệ thống quan điểm và giải pháp được đề xuất trong luận án mang tính khả thi, cung cấp cơ sở khoa học giá trị phục vụ công tác hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực và thúc đẩy sự minh bạch của bộ máy chính quyền địa phương tại Việt Nam.