Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ 1. Vị trí pháp lý, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã 1. Vị trí pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã Trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương ở cấp xã chiếm một vị trí chiến lược quan trọng vì đây là cấp chính quyền cơ sở gần dân nhất, trực tiếp triển khai thực hiện các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội. Chính vì tầm quan trọng như vậy, vị trí pháp lý của chính quyền địa phương cấp xã nói chung và của UBND cấp xã nói riêng được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa tại Luật TCCQĐP năm 2015.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 114 Hiến pháp năm 2013, vị trí pháp lý của UBND được khẳng định “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”. Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, Luật TCCQĐP năm 2015 tiếp tục khẳng định vị trí pháp lý của UBND tại Khoản 1 Điều 8 “UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật TCCQĐP năm 2015 thì UBND nói chung và UBND cấp xã nói riêng có hai tính chất pháp lý sau đây: một là, UBND cấp xã là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp; hai là, UBND cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung thấp nhất ở địa phương.
Thứ nhất, UBND cấp xã là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp 6 Theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 Luật TCCQĐP năm 2015, chính quyền địa phương ở nước ta bao gồm hai cơ quan là HĐND và UBND. Khác với các nước, bộ máy chính quyền địa phương của nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước và được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, không có các cơ quan tự quản. HĐND đóng vai trò là cơ quan chủ đạo trong bộ máy đó [45, tr. Trong mối quan hệ giữa UBND cấp xã với HĐND cùng cấp thì đây là mối quan hệ trực thuộc theo chiều ngang - giữa hai cơ quan nhà nước cùng cấp chính quyền địa phương với nhau.
Hai cơ quan này đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội và các lĩnh vực quản lý xã hội khác ở địa phương [13, tr. Tính chấp hành của UBND cấp xã đối với HĐND cùng cấp thể hiện ở nhiều phương diện khác nhau nhưng tựu trung lại thể hiện rõ nét nhất ở các yếu tố về tổ chức, hoạt động và trách nhiệm pháp lý. Một là, về mặt tổ chức, UBND cấp xã do HĐND cấp xã bầu ra, hay nói cách khác việc hình thành nên các thành viên của UBND cấp xã do HĐND cùng cấp quyết định. Điều này được quy định tại Điều 114 Hiến pháp 2013 và Điều 8 Luật TCCQĐP năm 2015 “UBND do HĐND cùng cấp bầu”.
Theo quy định này thì phương thức xác lập các chức danh trực thuộc UBND được hình thành thông qua con đường bầu cử. Như vậy, HĐND cấp xã sẽ bầu ra các chức danh của UBND cấp xã bao gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên UBND. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 11 Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 quy định về số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND thì trình tự, thủ tục bầu thành viên UBND cấp xã được quy định như sau: - Đối với việc bầu chức danh Chủ tịch UBND cấp xã: HĐND giới thiệu để HĐND cùng cấp bầu Chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND được bầu tại kỳ họp thứ nhất của HĐND phải là đại biểu HĐND.
Chủ tịch UBND được bầu trong nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu HĐND. 7 - Đối với việc bầu chức danh Phó Chủ tịch, Ủy viên UBND cấp xã: Chủ tịch UBND giới thiệu để HĐND cùng cấp bầu Phó Chủ tịch, Ủy viên UBND. Phó Chủ tịch, Ủy viên UBND không nhất thiết là đại biểu HĐND. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện nay, trong số các thành viên của UBND cấp xã có thành viên là đại biểu HĐND cấp xã, có thành viên không phải là đại biểu HĐND cấp xã nhưng có điểm chung là các thành viên này đáp ứng được các điều kiện do pháp luật quy định và được các đại biểu HĐND cấp xã tín nhiệm bầu họ giữ các chức danh chủ chốt trong cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Khoản 2 Điều 29 Luật TCCQĐP năm 2015 thì Chủ tịch UBND cấp huyện có nhiệm vụ, quyền hạn phê chuẩn kết quả bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cấp xã. Chúng tôi đồng ý với ý kiến cho rằng quyền của HĐND bầu UBND là quyền mang tính quyết định, còn quyền phê chuẩn của người đứng đầu cơ quan nhà nước cấp trên nếu xét về bản chất pháp lý chỉ là quyền kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ kết quả bầu HĐND cấp dưới bầu UBND [29, tr. Hai là, về phương diện hoạt động, theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật TCCQĐP năm 2015, UBND cấp xã có trách nhiệm tổ chức thực hiện các Nghị quyết của HĐND cấp xã. HĐND nói chung và HĐND cấp xã nói riêng gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, HĐND cấp xã ban hành ra nghị quyết để thực hiện. Các nghị quyết của HĐND cấp xã có tính chất bắt buộc phải thi hành đối với UBND cấp xã. UBND cấp xã là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp nên chịu trách nhiệm và tổ chức thực hiện các nghị quyết do HĐND cùng cấp ban hành. Các nghị quyết của HĐND còn mang tính chung chung thiếu tính chất của "quy phạm pháp luật" cụ thể nên khó thực hiện [43, tr.
Vì vậy, UBND cấp xã triển khai thực thi nghị quyết của HĐND cùng cấp thông qua việc ban hành ra các quyết định để triển khai. Tuy nhiên, vấn đề cần lưu ý là chỉ những nghị quyết của HĐND về 8 kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, tức là chỉ những nghị quyết là văn bản chủ đạo đề ra chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội mới cần đến việc UBND ban hành quyết định để quy định các quy tắc, quy phạm, biện pháp triển khai thực hiện. Các nghị quyết quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể, rõ ràng thì UBND chỉ cần ban hành công văn chỉ đạo các cấp, các ngành triển khai thực hiện mà không cần phải ban hành quyết định quy định lại các nội dung mà nghị quyết đã quy định. Việc làm đó vừa sai thẩm quyền vừa gây lãng phí về nhân lực, vật lực không cần thiết [38, tr.
Ba là, về trách nhiệm pháp lý của UBND cấp xã trước HĐND cấp xã. Trách nhiệm pháp lý này thể hiện thông qua việc HĐND cấp xã có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND cấp xã; bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND xã bầu. Bên cạnh đó, UBND cấp xã còn chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp, giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND xã. Thứ hai, UBND cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung thấp nhất ở địa phương Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung từ trung ương đến địa phương ở nước ta bao gồm: Chính phủ, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện và UBND cấp xã.
Các cơ quan hành chính có thẩm quyền chung là cơ quan mà quyền hạn của nó có hiệu lực đối với mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi cả nước hoặc địa phương [60, tr. Với vị trí pháp lý là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung thấp nhất ở địa phương, UBND cấp xã có vai trò quan trọng trong việc phát huy hiệu lực của chính quyền địa phương, bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất của Nhà nước từ trung ương đến địa phương. UBND cấp xã là cấp chính quyền địa phương cơ sở, gần dân nhất ở nước ta, là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung thấp nhất ở địa phương thể hiện thông qua các phương diện sau: về phương diện tổ chức, hoạt động và quản lý nhà nước ở địa phương. 9 Một là, về phương diện tổ chức, đối với việc hình thành nên các chức danh chủ chốt, cũng như công tác quản lý cán bộ đối với các chức danh này do Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp quyết định.
Theo đó, Khoản 2 Điều 29, Khoản 1 Điều 50, Khoản 1 Điều 57 Luật TCCQĐP năm 2015 quy định Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền phê chuẩn kết quả bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cấp xã; điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cấp xã. Việc Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền phê chuẩn kết quả bầu cử của HĐND cấp xã có ý nghĩa rất quan trọng vì làm cho kết quả bầu cử này có giá trị pháp lý trên thực tế, bảo đảm tính hợp pháp của kết quả bầu cử UBND cấp xã. Trong khi đó đối với quyền hạn điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cấp xã thể hiện được vai trò của Chủ tịch UBND cấp huyện trong công tác thống nhất quản lý điều hành công tác cán bộ, bảo đảm hiệu quả về công tác nhân sự ở địa phương.