Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN Ở NƯỚC TA 1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương 1. Khái niệm chính quyền địa phương Chính quyền là "bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các cấp" hoặc "quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp". Hiện nay, trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận thức dưới nhiều quan điểm và góc độ.
Nhưng cho dù được xem xét dưới góc độ nào thì thông dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm thực hiện quản lý, điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị. Ở nước ta trước đây, thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của Lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương. Chính quyền địa phương được hiểu là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được Hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia. Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương.
Chính quyền Trung ương: Chính quyền Trung ương quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế-xã hội quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ Tung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy 7 quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Chính quyền địa phương: Chính quyền địa phương ở nước ta được quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND gồm HĐND và UBND các cấp và bộ máy giúp việc là các Sở, ngành (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW); các phòng, ban (cấp huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh); các định xuất cán bộ và bộ máy giúp việc (cấp xã, phường, thị trấn). Chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức thành 3 cấp, gồm: cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), cấp huện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) và cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Cơ cấu tổ chức các sở, ngành cấp tỉnh, các phòng ban cấp huyện là nội dung quan trọng trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương.
Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất, những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều kiện như vậy chính quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều hành tốt đối với mọi công việc nên buộc phải phân chia đất nước thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ đó đặc ra vấn đề phân cấp, phân quyền đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền các địa phương, bởi: Thứ nhất, các cơ quan nhà nước trung ương không thể tự mình trực tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nẩy sinh ở các địa phương. Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương sẽ thay mặt nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương. Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do 8 nhà nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nẩy sinh phù hợp với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình. Thứ hai, thông qua chính quyền địa phương, nhà nước trung ương sẽ gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách, pháp luật không còn phù hợp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
Và cũng thông qua chính quyền địa phương, các chủ trương, mệnh lệnh, quy định của nhà nước trung ương được thực thi trong cuộc sống. Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước. Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, không thể tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương được hiểu về cơ bản theo hai nghĩa.
Theo nghĩa hẹp: Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa phương được đề cấp 2 cơ quan là: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (Ủy ban nhân dân). Từ tên chương của các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức chính quyền địa phương 9 (trừ Luật năm 1958), chính quyền địa phương thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Theo nghĩa rộng: Chính quyền địa phương là cơ quan tổ chức chính quyền ở địa phương không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện quyền tư pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương (công an, quân sự, hải quan,.) vì những cơ quan này là của các Bộ ngành trung ương đặt ở địa phương, do các cơ quan Bộ, Ngành ở trung ương thành lập, bổ nhiệm thủ trưởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng.
Tuy nhiên, khái niệm “chính quyền địa phương” chỉ mới được sử dụng chính thức từ khi có Hiến pháp năm 2013 và đặc biệt là được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (thay thế Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003). Chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính, có nhiệm vụ bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên; trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương… Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành “Chính quyền địa phương”. Việc sửa đổi tên gọi của chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Mặc dù Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan có vị trí và chức năng khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính, có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức và trong tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Thực tế cho thấy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của một cấp chính quyền địa phương chủ 10 yếu dựa vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động của cả hai cơ quan trong một thể thống nhất. Bởi vậy, việc đổi tên gọi của chương này được coi là một bước thay đổi nhận thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong Hiến pháp, thể hiện rõ tính thống nhất, thông suốt của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất. Mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cũng được đổi mới theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đóng vai trò chủ yếu trong việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên ở địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Phân cấp, phân quyền rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, bảo đảm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương và các nguồn lực bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp; Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của một nhà nước đơn nhất, trong đó, giải quyết mối quan hệ hài hòa giữa chính quyền địa phương với các cơ quan hành chính cấp trên và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
Như vậy, Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên một trong những công việc đầu tiên của nhà nước là phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy quản lý trên đơn vị hành chính - lãnh thổ. Để thực hiện quyền lực nhà nước 11 trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý. Bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ được gọi là chính quyền địa phương.