CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU 1. Lý do chọn đề tài Chi tiêu công (CTC) là một công cụ chủ yếu trong chính sách tài khóa của chính phủ để điều tiết nền kinh tế vĩ mô, được sử dụng như một công cụ hữu hiệu để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước kích thích các hoạt động sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (TTKT) và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên hiệu quả của CTC tác động đến TTKT ở cấp quốc gia nói chung và các vùng lãnh thổ/các địa phương nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề đang tranh luận. Tại quốc gia này việc tăng CTC mang lại hiệu quả thúc đẩy TTKT phát triển nhưng tại một quốc gia khác cũng áp dụng chính sách CTC đó lại cho kết quả ngược lại.
Có quốc gia áp dụng chính sách thắt chặt chi tiêu công thì thành công nhưng ở quốc gia khác lại thất bại. Vai trò của CTC tác động đến TTKT cũng không thể được giải thích duy nhất bởi một trường phái và là một chủ đề gây nhiều tranh cãi (Grier & Tullock, 1989). Một hướng nghiên cứu cho rằng CTC thúc đẩy TTKT thông qua việc thực hiện hai chức năng chính là đảm bảo an ninh và cung ứng dịch vụ công, giúp ổn định môi trường KT - XH, cải thiện CSHT,… từ đó thúc đẩy TTKT (Knack & Keefer, 1995). Tuy nhiên, các hướng nghiên cứu khác không thống nhất và cho rằng CTC có tác động tiêu cực đến TTKT do có sự bóp méo trong phân chia nguồn lực kinh tế, được chuyển từ khu vực tư nhân có năng suất cao sang khu vực công có năng suất thấp hơn.
Nghĩa là, xuất hiện sự chèn lấn đầu tư tư nhân và làm chậm tiến trình đổi mới (Mitchell, 2005). Không dừng lại ở đây, một số nghiên cứu của Akpan (Akpan, 2005) và Landau (Landau, 1983) cho rằng tác động của CTC lên TTKT là tiêu cực hoặc không có liên quan. Một góc nhìn khác cũng đáng lưu tâm là tác động của CTC đến TTKT không đơn thuần chỉ tích cực hay tiêu cực mà có thể bao gồm cả hai, phụ thuộc vào qui mô CTC (Barro, 1990; Armey, 1995). Khi qui mô CTC (được tính bằng tỷ trọng của GDP) còn nhỏ thì CTC tăng sẽ làm tăng tốc độ TTKT.
Tuy nhiên khi qui 1 mô CTC trở nên rất lớn thì sự gia tăng trong CTC sẽ làm giảm tốc độ TTKT. Sức khỏe của nền kinh tế phụ thuộc vào qui mô và bản chất của các hoạt động chi tiêu công (Karagianni, Pempetzoglou, & Saraidaris, 2019). Không phải tất cả các thành phần chi tiêu công đều có tác động tích cực hay tiêu cực hay tầm ảnh hưởng như nhau đến TTKT. Trong cơ cấu CTC, chính phủ cần xác định thành phần nào có hiệu quả thúc đẩy TTKT và ngược lại.
Điều này có ý nghĩa rất lớn bởi lẽ trong giới hạn ngân sách, chính phủ vẫn có thể cải thiện TTKT bằng cách điều tiết cơ cấu CTC theo hướng gia tăng tỷ trọng các thành phần chi tiêu có hiệu quả. Tác giả xây dựng mô hình nghiên cứu thực nghiệm để phân tích tác động của CTC đến TTKT của một quốc gia đang phát triển là Việt Nam. Với dữ liệu về CTC và các thành phần của tổng CTC là chi đầu tư phát triển (Chi ĐTPT) và chi thường xuyên (Chi TX) và TTKT địa phương được tính bằng GRDP (tổng sản phẩm trên địa bàn) của 63 tỉnh/thành phố được phân chia theo 6 vùng KT – XH, tác giả đã giải quyết các khoảng trống nghiên cứu của Luận án. Thứ nhất, từ năm 2016 trở về trước, CTC của Việt Nam thực hiện theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 (Luật NSNN năm 2002).
Theo Luật NSNN này, có một số khoản chi thuộc NSNN nhưng chưa được đưa vào trong cân đối. Vì vậy, nếu tính tổng CTC (tổng chi NSNN), thì mức chênh lệnh giữa thu và chi sẽ lớn hơn nhiều. Việt Nam đã ban hành Luật NSNN số 83/2015/QH13 có hiệu lực từ 01/01/2017 (QuocHoi, 2015) để tiến gần hơn với thông lệ quốc tế và tăng cường tính minh bạch trong trong CTC. Luận án đánh giá hiệu quả và tác động của CTC đến TTKT trước và sau khi áp dụng Luật NSNN mới bằng các nghiên cứu thực nghiệm đối với hai chu kỳ ngân sách (năm 2013 – năm 2016 và năm 2017 – năm 2021) là hai giai đoạn trước và sau khi áp dụng Luật NSNN hiện hành, tác giả đánh giá tính hiệu quả của quá trình thực thi Luật NSNN trong từng giai đoạn để từ đó phát huy tối đa những ưu điểm và đưa ra hàm ý chính sách phù hợp trong việc phân bổ và sử dụng CTC một cách hợp 2 lý, tiết kiệm và có ý nghĩa đối với TTKT.
CTC tác động đến TTKT còn bị ảnh hưởng bởi các cú sốc kinh tế vĩ mô. Trong giai đoạn vừa qua, cú sốc của Đại dịch Covid - 19 đã gây ra suy thoái kinh tế nghiêm trọng. Nền kinh tế Việt Nam cũng chịu ảnh hưởng nặng nề do mức độ mở cửa và hội nhập quốc tế sâu rộng. Đại dịch Covid - 19 rất có thể làm thay đổi mẫu hình về mối quan hệ giữa CTC và TTKT so với điều kiện bình thường.
Việc không khảo sát tác động của Đại dịch Covid - 19 rất có thể dẫn tới các kết luận sai lầm về mẫu hình của mối liên hệ giữa CTC và TTKT. Do đó, tác giả đã mở rộng phạm vi nghiên cứu về CTC của các địa phương/các vùng KT - XH khi chưa có Đại dịch (năm 2012 – năm 2019) và khi có Đại dịch (năm 2020 và năm 2021) để nghiên cứu để đưa ra hàm ý chính chính sách về CTC, đặc biệt là hàm ý về tỉ lệ trích lập dự phòng cần thiết để ứng phó với những cú sốc kinh tế mới. Bằng việc nghiên cứu về CTC với TTKT giữa 2 chu kỳ ngân sách có tác động của Đại dịch Covid - 19, tác giả tập trung giải quyết khoảng trống nghiên cứu thứ nhất, đó là “Phân tích, đánh giá tác động của CTC đến TTKTcủa các địa phương và các vùng KT - XH của Việt Nam trước và sau sự ra đời của Luật NSNN năm 2015”. Thứ hai, Lý thuyết đường cong Rahn (Richard Rahn,1986) về mối quan hệ phi tuyến giữa quy mô CTC và TTKT hàm ý TTKT sẽ đạt được tối đa khi CTC là vừa phải và được phân bổ hết cho những hàng hóa công cơ bản, CTC sẽ có hại đối với TTKT nếu nó vượt qua mức giới hạn này.
Tác giả vận dụng lý thuyết đường cong Rahn và kiểm định hiệu ứng ngưỡng được đề xuất bởi Hansen (Hansen, 1999) và Wang (Wang, 2015) để xác định ngưỡng chi tiêu công tối ưu đồng thời ước lượng tác động của CTC đến TTKT ở các miền trước và sau giá trị ngưỡng cho 6 vùng KT – XH của Việt Nam. Bằng việc phân tích kết quả nghiên cứu thực nghiệm về ngưỡng CTC tối ưu cho 6 vùng KT – XH của Việt Nam, tác giả tập trung giải quyết khoảng trống nghiên cứu thứ hai, đó là “Phân tích và xem xét tác động ngưỡng giữa CTC với TTKT trên bình diện quốc gia và 6 vùng KT -XH của Việt Nam” 3 Thứ ba, sự phát triển kinh tế của từng khu vực bắt nguồn từ sự kết hợp giữa tính kinh tế và tính phi kinh tế theo quy mô và sự đa dạng giúp làm giảm chi phí sản xuất, tăng hiệu quả sản xuất hoặc tăng năng suất - do sự tập trung về mặt không gian của hoạt động kinh tế và dân số. Việt Nam có 63 tỉnh/thành phố được phân thành 6 vùng KT - XH với những đặc điểm địa lý, kinh tế, chính trị, xã hội, CSHT giao thông, trình độ dân trí,. Khi một tập hợp tỉnh/thành phố có những đặc thù và điều kiện KT - XH khác nhau thì trọng số sử dụng CTC cũng khác nhau giữa các vùng miền và khác với CTC của quốc gia.
Do vậy, việc nghiên cứu hai biến số CTC và TTKT trong bối cảnh của 6 vùng KT - XH có thể giúp Luận án đánh giá sâu hơn tác động điều tiết của đặc tính vùng miền đối với TTKT. Từ đó, tác giả đưa ra các khuyến nghị liên quan tới các địa phương và các hàm ý cụ thể cho từng vùng KT - XH của Việt Nam để trả lời cho khoảng trống nghiên cứu thứ tư: “Phân tích tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế theo 6 vùng KT - XH dựa trên dữ liệu nghiên cứu của 63 tỉnh thành phố của Việt Nam”. Xuất phát từ những lý luận trên, tác giả đã chọn đề tài: “Tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế của các địa phương tại Việt Nam” để nghiên cứu và giải quyết những khoảng trống nghiên cứu đã trình bày tại Chương 2 của Luận án. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chung của Luận án là đánh giá tính hiệu quả và tác động của CTC, cũng như các thành phần của CTC đến TTKT tại các địa phương/các vùng KT - XH của Việt Nam khi có sự thay đổi của luật NSNN và tác động của Đại dịch Covid – 19.
Ngoài ra, tác giả cũng khám phá tác động ngưỡng CTC và tác động của các yếu tố thể chế đến TTKT địa phương/các vùng KT - XH. Mục tiêu nhằm đưa ra các hàm ý chính sách trong quản lý, sử dụng vốn NSNN đối với CTC, góp phần TTKT cho các địa phương. Để giải quyết được mục tiêu chung, luận án đưa ra các mục tiêu chi tiết như sau: 4 Mục tiêu cụ thể thứ 1: Tìm hiểu thực trạng và phân tích tác động của CTC, hiệu quả của CTC đối với TTKT tại các địa phương của Việt Nam xét trong bối cảnh có sự thay đổi của Luật NSNN và tác động của Covid - 19. Mục tiêu cụ thể thứ 2: Phân tích tác động của các yếu tố thể chế đến TTKT của các địa phương của Việt Nam xét trong bối cảnh có sự thay đổi của luật NSNN và tác động của Đại dịch Covid - 19.
Mục tiêu cụ thể thứ 3: Phân tích và xác định ngưỡng CTC tối ưu cho các vùng kinh tế - xã hội của Việt Nam. Mục tiêu cụ thể thứ 4: Đề xuất các giải pháp quản lý CTC hiệu quả thúc đẩy TTKT tại các địa phương của Việt Nam. Để giải quyết các mục tiêu chi tiết, tác giả đặt ra các câu hỏi nghiên cứu như sau: (1) Tính hiệu quả CTC và tác động của CTC đến TTKT tại các địa phương/vùng KT - XH của Việt Nam khác nhau thế nào trước và sau khi Luật NSNN năm 2015 được áp dụng? (2) Vai trò của các yếu tố thể chế có ảnh hưởng đến TTKT của các địa phương/vùng của Việt Nam như thế nào?