Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, hoạt động lập hiến và lập pháp đóng vai trò trung tâm nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đang không ngừng biến đổi. Tính đến năm 2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành tổng cộng 202 pháp lệnh để kịp thời thể chế hóa chủ trương của Đảng và giải quyết các nhu cầu cấp thiết về quản lý nhà nước khi chưa có đủ điều kiện ban hành thành luật. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) cho thấy công tác này vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng.

Vấn đề cốt lõi được đặt ra là tình trạng nhiều dự án pháp lệnh bị trì hoãn hoặc tồn đọng qua nhiều năm, điển hình như dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển hay Pháp lệnh về án phí, lệ phí Tòa án trong chương trình năm 2005. Tỷ lệ văn bản phải gia hạn, chỉnh sửa nhiều lần làm suy giảm tính kịp thời và hiệu lực thi hành trên thực tế. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về ủy quyền lập pháp, đánh giá toàn diện thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh qua các giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến năm 2007, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm đổi mới quy trình này.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào cơ chế hoạt động của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các bộ ngành liên quan tại Việt Nam trong giai đoạn 1945 - 2007, trọng tâm là thời kỳ đổi mới. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp luận cứ khoa học nhằm nâng cao tỷ lệ hoàn thành chương trình lập pháp từ mức dưới 60% lên trên 85%, đồng thời chuẩn hóa 100% các bước từ soạn thảo, thẩm định, thẩm tra đến biểu quyết thông qua, góp phần hoàn thiện thể chế pháp lý quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng của hai lý thuyết trụ cột trong khoa học pháp lý hiện đại. Thứ nhất là lý thuyết ủy quyền lập pháp (Delegated Legislation), luận giải tính tất yếu của việc cơ quan quyền lực nhà nước tối cao trao quyền ban hành văn bản quy phạm cho cơ quan thường trực nhằm giảm tải gánh nặng lập pháp và tăng cường khả năng thích ứng chính sách. Thứ hai là lý thuyết chu trình chính sách công và quy trình lập pháp (Policy Cycle and Legislative Process), phân tích sự vận động của một đạo luật từ khâu xác định sáng kiến chính sách đến soạn thảo, thông qua và đánh giá tác động thực tế.

Mô hình nghiên cứu vận dụng 4 khái niệm pháp lý cốt lõi:

  • Pháp lệnh: Văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành theo cơ chế ủy quyền của Quốc hội, có hiệu lực pháp lý đứng sau Hiến pháp và luật.
  • Quy trình xây dựng pháp lệnh: Trình tự, thủ tục mang tính bắt buộc do luật định điều chỉnh hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền trong việc chuẩn bị, thảo luận, thẩm tra và thông qua dự án.
  • Thẩm tra dự án pháp luật: Hoạt động kiểm tra, đánh giá độc lập của các cơ quan chuyên môn thuộc Quốc hội về tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi của dự thảo.
  • Đánh giá tác động văn bản: Việc đo lường hiệu ứng kinh tế - xã hội trước và sau khi văn bản được ban hành để xác định thời điểm chuyển hóa từ pháp lệnh lên đạo luật.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ toàn bộ hệ thống 202 pháp lệnh được ban hành từ năm 1945 đến năm 2007, cùng các văn kiện Đại hội Đảng, các báo cáo tổng kết nhiệm kỳ của Quốc hội khóa IX, X, XI và hệ thống 12 chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 100% các dự án pháp lệnh trong giai đoạn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi năm 2002. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu xác thực toàn diện kết hợp chọn mẫu điển cứu đối với 15 dự án pháp lệnh tiêu biểu thuộc lĩnh vực tư pháp, hành chính và kinh tế.

Phương pháp phân tích dựa trên nền tảng chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, phương pháp so sánh luật học với mô hình của Cộng hòa Liên bang Đức và Trung Quốc, cùng phương pháp tổng kết thực tiễn. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là vì quy trình lập pháp không thể xem xét tách rời bối cảnh chính trị - xã hội; việc so sánh quốc tế và phân tích quy phạm giúp bóc tách chính xác các xung đột thẩm quyền và khiếm khuyết kỹ thuật trong từng giai đoạn lập pháp.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát toàn diện thực tiễn xây dựng pháp lệnh tại Việt Nam đã mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, hoạt động lập chương trình xây dựng pháp lệnh thiếu tính dự báo khoa học và tính khả thi. Giai đoạn thi hành Hiến pháp 1980, số lượng pháp lệnh được thông qua thực tế chỉ đạt gần 50% so với kế hoạch 5 năm (1981 - 1985 và 1986 - 1991). Trong giai đoạn 1996 - 2007, mặc dù đã có cải thiện nhưng vẫn có khoảng 30% đến 35% dự án pháp lệnh trong chương trình chính thức phải xin rút, hoãn tiến độ hoặc chuyển sang chương trình năm sau.

Thứ hai, sự phân công trách nhiệm giữa khâu thẩm định của Bộ Tư pháp và khâu thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội còn chồng chéo, chưa phát huy tối đa tính phản biện độc lập. Khoảng 70% tài liệu gửi thẩm tra bị chậm so với quy định 20 ngày trước phiên họp, cá biệt có những dự án gửi hồ sơ trước phiên thảo luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội dưới 5 ngày, làm hạn chế chiều sâu đánh giá của báo cáo thẩm tra.

Thứ ba, việc lấy ý kiến nhân dân và các Đoàn đại biểu Quốc hội còn mang tính hình thức. Chỉ có khoảng 15% đến 20% các dự án pháp lệnh nhạy cảm được tổ chức lấy ý kiến rộng rãi, tỷ lệ tiếp thu đóng góp bằng văn bản thực tế đạt dưới 40%, gây nên tình trạng một số quy định sau khi ban hành thiếu tính khả thi, khó áp dụng vào đời sống.

Thứ tư, quy trình thông qua tại các phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thường chỉ diễn ra trong 1 đến 2 phiên làm việc. Tỷ lệ đại biểu biểu quyết tán thành đạt trên 50% theo luật định nhưng thời lượng dành cho việc tranh luận sâu về kỹ thuật lập pháp chỉ chiếm khoảng 25% tổng thời gian nghị trường.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ việc cơ cấu tổ chức của các cơ quan soạn thảo chưa chuyên nghiệp, thiếu vắng sự tham gia thường trực của các chuyên gia độc lập. Đồng thời, nhận thức về vai trò trung gian của pháp lệnh giữa luật và văn bản dưới luật chưa thực sự đồng nhất. Khi so sánh với Điều 80 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức, việc ủy quyền lập pháp ở Đức đòi hỏi phạm vi, mục đích và nội dung ủy quyền phải được xác định tuyệt đối rõ ràng ngay trong luật gốc, giúp tránh tình trạng cơ quan hành pháp vượt quyền hoặc soạn thảo văn bản mang tính cục bộ ngành.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh sự tiến bộ vượt bậc về số lượng qua các thời kỳ lịch sử: từ 4 sắc luật trong giai đoạn Hiến pháp 1946 lên 202 pháp lệnh trong giai đoạn sau Đổi mới. Các số liệu này có thể được trực quan hóa thông qua bảng so sánh tiến độ thực hiện chương trình pháp lệnh qua 4 bản Hiến pháp và biểu đồ cột thể hiện mức độ hoàn thành chỉ tiêu lập pháp theo từng nhiệm kỳ Quốc hội. Kết quả này chứng minh rằng việc hoàn thiện kỹ thuật lập pháp và tăng cường trách nhiệm giải trình là chìa khóa để nâng cao hiệu lực của nhà nước pháp quyền.

Đề xuất và khuyến nghị

Để giải quyết triệt để các tồn tại trong quy trình xây dựng pháp lệnh, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cụ thể:

Thứ nhất, tái cấu trúc và đổi mới căn bản quy trình lập chương trình xây dựng pháp lệnh. Ủy ban Thường vụ Quốc hội phối hợp với Chính phủ chuyển đổi cơ chế lập chương trình từ bị động thu nhận kiến nghị sang chủ động khảo sát nhu cầu điều chỉnh của xã hội. Mục tiêu đến năm 2010 giảm tỷ lệ dự án phải điều chỉnh hoặc rút khỏi chương trình xuống dưới mức 10%. Cơ quan chủ trì thực hiện là Bộ Tư pháp và Viện Nghiên cứu Lập pháp.

Thứ hai, chuẩn hóa tổ chức và quy trình hoạt động của ban soạn thảo dự án pháp lệnh. Bắt buộc 100% các ban soạn thảo phải có sự tham gia của các chuyên gia pháp lý độc lập, nhà nghiên cứu và đại diện đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Cơ quan chủ trì soạn thảo thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm hoàn thiện dự thảo và gửi hồ sơ đánh giá tác động chính sách trước ít nhất 45 ngày so với lịch trình thẩm định.

Thứ ba, nâng cao tính chuyên nghiệp và tính độc lập của hoạt động thẩm tra. Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội cần thiết lập quy trình phản biện đa chiều, áp dụng bắt buộc quy định từ chối thẩm tra đối với 100% hồ sơ dự án gửi chậm dưới 20 ngày trước kỳ họp. Thời gian triển khai thực hiện thường xuyên từ quý I năm 2008 nhằm bảo đảm chất lượng toàn diện của báo cáo thẩm tra.

Thứ tư, minh bạch hóa và mở rộng cơ chế lấy ý kiến đại biểu Quốc hội, nhân dân và doanh nghiệp. Văn phòng Quốc hội cùng 63 Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cần ứng dụng công nghệ thông tin để công khai toàn văn dự thảo pháp lệnh trên cổng thông tin điện tử trong thời hạn tối thiểu 30 ngày. Đặt mục tiêu nâng tỷ lệ giải trình tiếp thu ý kiến đóng góp hợp lý của người dân và doanh nghiệp lên trên 75% trong giai đoạn 2008 - 2012 theo tinh thần Nghị quyết số 900/NQ-UBTVQH11.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng trọng điểm:

Thứ nhất, chuyên viên lập pháp, cán bộ tham mưu tại Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ và Vụ Pháp luật thuộc Bộ Tư pháp. Công trình cung cấp cẩm nang chi tiết về các khâu trong quy trình lập pháp, giúp tối ưu hóa nghiệp vụ thẩm định, thẩm tra và soạn thảo hồ sơ dự án theo đúng chuẩn mực pháp lý.

Thứ hai, giảng viên, nghiên cứu viên tại các cơ sở đào tạo chuyên ngành Luật học và Hành chính công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị cho môn học Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Việt Nam và Kỹ thuật lập pháp, với nguồn tư liệu dồi dào về 202 pháp lệnh đã ban hành.

Thứ ba, học viên cao học và nghiên cứu sinh đang thực hiện đề tài về quyền lực nhà nước, ủy quyền lập pháp và cải cách thể chế. Luận văn cung cấp khung phân tích so sánh liên quốc gia sắc bén cùng phương pháp tiếp cận đa chiều từ lý thuyết đến thực tiễn.

Thứ tư, đại biểu Quốc hội và cán bộ pháp chế tại 63 Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh thành. Tài liệu hỗ trợ phương pháp luận giúp đại biểu nâng cao năng lực đóng góp ý kiến, phản biện chính sách và giám sát hiệu lực thi hành các văn bản pháp lệnh tại địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Pháp lệnh khác gì so với đạo luật trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam? Luật do Quốc hội ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản nhất và có giá trị pháp lý cao nhất sau Hiến pháp. Pháp lệnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành theo cơ chế ủy quyền nhằm điều chỉnh các vấn đề cấp thiết nhưng chưa đủ điều kiện nâng lên thành luật, đứng sau luật về hiệu lực pháp lý.

Tại sao cơ chế ủy quyền lập pháp lại đặc biệt quan trọng trong thời kỳ Đổi mới? Nền kinh tế thị trường làm phát sinh nhiều quan hệ xã hội mới chưa ổn định. Trong khi Quốc hội chỉ họp mỗi năm 2 kỳ (xuân thu nhị kỳ), việc ủy quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 202 pháp lệnh giúp kịp thời lấp lỗ hổng pháp lý mà không làm đình trệ công tác quản lý điều hành đất nước.

Sự khác biệt căn bản giữa hoạt động thẩm định và hoạt động thẩm tra dự án pháp lệnh là gì? Thẩm định do Bộ Tư pháp thực hiện nhằm kiểm tra tính hợp pháp nội bộ của Chính phủ trước khi trình văn bản. Thẩm tra do Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện, mang tính phản biện độc lập của cơ quan quyền lực nhà nước nhằm cung cấp cơ sở để Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thông qua.

Những nguyên nhân chính khiến nhiều dự án pháp lệnh bị chậm tiến độ hoặc rút khỏi chương trình là gì? Nguyên nhân chủ yếu do khâu lập kế hoạch còn duy ý chí, ban soạn thảo chưa dành đủ thời gian khảo sát thực tiễn, việc phối hợp giữa các bộ ngành lỏng lẻo và trên 70% hồ sơ thẩm tra bị gửi chậm, khiến cơ quan có thẩm quyền không đủ dữ liệu xem xét tại phiên họp.

Thời hạn và thẩm quyền công bố pháp lệnh được pháp luật quy định như thế nào? Theo quy định tại Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, sau khi được quá nửa tổng số thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành, Chủ tịch nước có trách nhiệm ký lệnh công bố pháp lệnh trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày văn bản được thông qua.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về ủy quyền lập pháp và khẳng định quy trình xây dựng pháp lệnh là công cụ trung tâm để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.
  • Công trình đã tổng kết sâu sắc thực tiễn 202 pháp lệnh được ban hành qua 4 giai đoạn Hiến pháp, chỉ rõ các điểm nghẽn về tiến độ và kỹ thuật lập pháp.
  • Nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá, tập trung đổi mới khâu lập chương trình, nâng cao tính độc lập của hoạt động thẩm tra và tăng cường lấy ý kiến nhân dân.
  • Thiết lập lộ trình đổi mới lập pháp cụ thể cho giai đoạn 2008 - 2012, hướng tới mục tiêu 100% dự án được chuẩn hóa quy trình và ban hành đúng kế hoạch.
  • Để xây dựng một nền lập pháp hiện đại, các cơ quan hữu quan cần nhanh chóng thể chế hóa các đề xuất của luận văn vào việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới.