phần mở đầu đã nêu, xây dựng và ban hành pháp lệnh là hoạt động tạo ra các văn bản pháp lệnh có hiệu lực pháp lý cao, bất cứ một sự sai sót nhỏ nào trong hoạt động này cũng có thể gây ra những hậu quả đáng kể cho xã hội, nên hoạt động này bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao là vấn đề không thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào mà cần phải được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật, tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức tham gia quy trình này. Mặt khác, là hoạt động thể hiện rõ rệt tính quyền lực nhà nước, nên cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. 24 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Đồng thời, việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng là chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật Bởi Nhà nước pháp quyền luôn gắn liền hữu cơ với bản chất dân chủ, chủ quyền nhân dân nên chỉ có luật do một tập thể những người được nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ban hành mới thực sự là văn bản quy phạm pháp luật có vị trí và vai trò quan trọng nhất.
Trong khi đó, pháp lệnh được ban hành nhằm quy định những vấn đề cấp thiết của cuộc sống đòi hỏi phải có sự quản lý của Nhà nước mà chưa có điều kiện quy định ngay thành luật, nên nó đứng sau Hiến pháp, luật và khi xây dựng pháp lệnh phải dựa vào các quy định của Hiến pháp và luật. Còn xét về mặt nội dung thì, nếu như luật quy định về các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động cơ bản của công dân, thì pháp lệnh cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng phải được Quốc hội giao và đó thường là điều chỉnh các quan hệ xã hội mới xuất hiện chưa thật ổn định, chưa có thực tế điều chỉnh bằng pháp luật, sau một thời gian “tập dượt” điều chỉnh bằng pháp lệnh sẽ xây dựng thành luật. Do đó, nếu quy định quy trình phức tạp, chi tiết như quy trình xây dựng luật trong trường hợp xây dựng và ban hành pháp lệnh sẽ chỉ làm mất thời gian, chậm trễ quá trình xây dựng pháp lệnh một cách không cần thiết. Như giai đoạn xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án trong quy trình xây dựng luật là không cần thiết trong quy trình xây dựng 25 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com pháp lệnh, bởi cơ quan có thẩm quyền ban hành pháp lệnh chính là Uỷ ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội.
Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao Tính ổn định cao của quy trình quy trình xây dựng pháp lệnh thể hiện ở chỗ các khâu, các bước, các giai đoạn được định ra trong quá trình xây dựng pháp lệnh, trật tự các hoạt động phải tiến hành và quyền tham gia vào các hoạt động đó của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tương đối ổn định qua thời gian. Sự ổn định này là cần thiết vì nếu quy trình xây dựng pháp lệnh thường xuyên thay đổi tất yếu sẽ xáo trộn một trong những hoạt động quan trọng nhất của Nhà nước - hoạt động lập pháp - hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, từ đó khó có thể đảm bảo chất lượng của pháp lệnh là sản phẩm trực tiếp của hoạt động này. Song cũng không nên tuyệt đối hoá tính ổn định của quy trình xây dựng pháp lệnh dẫn đến sự xơ cứng các quy định của pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp lệnh trên thực tế. Sự thường xuyên nghiên cứu thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh để rút kinh nghiệm là cần thiết, song sự thích ứng của hoạt động này với những biến đổi của thực tiễn quản lý trong điều kiện mới như hiện nay là đòi hỏi khách quan.
Nói cách khác, sự ổn định không có nghĩa là bất biến, nhưng sự thay đổi vẫn phải bảo đảm tính ổn định cao cho quy trình xây dựng pháp lệnh. Hay nói một cách khác thì việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh phải dưạ trên cơ sở bảo đảm tính ổn định, lâu dài của các quy định pháp luật trên thực tiễn. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh chính là việc xác định các thủ tục, trình tự, giai đoạn hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau mà Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, 26 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com các cơ quan khác, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm trong hoạt động xây dựng pháp lệnh phải tuân theo một cách nghiêm chỉnh và triệt để. Quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm nhiều giai đoạn tiếp nối nhau và mỗi giai đoạn có nội dung, thủ tục riêng.
Song, quy trình này gồm bao nhiêu giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì thì hiện nay, vẫn còn có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau. Có nhà khoa học pháp lý phân chia quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thành nhiều giai đoạn khác nhau, có giai đoạn không nằm trong phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Song, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền - hoạt động lập pháp (hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh) lại là hoạt động trọng tâm của công tác xây dựng pháp luật, nên các giai đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh cần phải được luật điều chỉnh, phải là quy trình có tính pháp lý, thể hiện tập trung nội dung cơ bản của hoạt động lập pháp nói chung. Cũng theo tác giả Lê Văn Hoè, mỗi bước trong quy trình gồm một tổng thể các hành vi mang tính tổ chức và nghiệp vụ đặc trưng.
Sự kết thúc của mỗi bước đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quá trình hình thành văn bản [26, tr. Theo đó, ở bước đầu tiên, văn bản có hình thức là một bản đề nghị xây dựng pháp lệnh, thể hiện những lập luận về việc hình thành ý chí nhà nước. Ở bước kế tiếp, văn bản có hình thức là một dự thảo với nội dung là sự hình thành sơ bộ ý chí nhà nước. Bước thứ ba là giai đoạn tiếp tục kiện toàn ý chí hình thành trong dự thảo thông qua các thủ tục thẩm tra.
Và cuối cùng, dự thảo trở thành dự án, đảm bảo đủ điều kiện chủ yếu trình ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Dự án trở thành pháp lệnh, có hiệu lực và chính thức hoà nhập vào hệ thống pháp luật ở các bước thông qua và công bố văn bản. Điều này cho thấy, các bước của quy trình xây dựng pháp lệnh không đồng nhất với những công việc cụ thể của quá trình xây dựng văn bản, như thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội. 27 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Cũng có quan điểm dựa trên tư duy pháp lý của Nga căn cứ vào thời điểm thực hiện các hoạt động, phân chia quy trình xây dựng pháp lệnh thành các giai đoạn sau: - Trước phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động: đưa kiến nghị vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, soạn thảo dự án pháp lệnh, thẩm tra dự án pháp lệnh.
- Tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động trình dự án pháp lệnh, đọc báo cáo thẩm tra dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận và thông qua… - Sau phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Chủ tịch nước ký lệnh công bố pháp lệnh; giải thích pháp lệnh. Trong khi đó, theo các tác giả Pháp, quy trình lập pháp bao gồm các giai đoạn từ lúc xuất hiện ý tưởng đến công bố văn bản luật trên công báo và công bố các sắc luật kèm theo, cụ thể gồm 5 giai đoạn: - Giai đoạn hành chính; - Giai đoạn chuyển giao văn bản đến Hội đồng nhà nước; - Giai đoạn ở Quốc hội; - Giai đoạn ban hành văn bản; - Và giai đoạn thực hiện (áp dụng) văn bản. Có sự khác biệt này là do sự khác biệt trong cơ cấu, hình thức tổ chức hoạt động của Nghị viện các nước cũng như từ góc độ tiếp cận vấn đề của người nghiên cứu. Song, nhìn chung đối với quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, các quan điểm đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án được xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua tại phiên họp và cuối cùng để pháp lệnh có giá trị thi hành thì Chủ tịch nước - người đứng đầu quốc gia thực hiện quyền công bố ban hành.
28 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Với quan điểm của chúng tôi, thì việc phân chia các giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì trong quy trình xây dựng pháp lệnh nên căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động. Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh gồm các giai đoạn sau: 1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Nói đến chương trình tức là nói đến những định hướng hoạt động tương đối cụ thể được sắp xếp theo thứ tự thời gian trước và sau. Chương trình lập pháp là những mục tiêu, định hướng xây dựng các loại văn bản pháp luật cần đạt được trong một khoảng thời gian nhất định [40, tr.