CHƯƠNG I: NHỮNG LÍ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC XUẤT NHẬP KHẨU TIỂU NGẠCH 1.1 ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRễ̀ CỦA XUẤT NHẬP KHẨU TIỂU NGẠCH 1.1 Khái niệm về xuất nhập khẩu tiểu ngạch Trong từng thời kỳ lịch sử khác nhau, do sự lý giải và nhận thức của con người về xuất, nhập khẩu tiểu ngạch không giống nhau, vì vậy có một số khái niệm khác nhau về xuất, nhập khẩu tiểu ngạch như sau: Những hàng hoá xuất nhập khẩu theo giấy phép của Uỷ ban nhân dân các tỉnh biên giới cấp thì được gọi là xuất nhập khẩu tiểu ngạch (mậu dịch tiểu ngạch). Những hàng hoá thuộc loại này được phép đi qua các cửa khẩu quốc tế, quốc gia và các cửa khẩu địa phương biên giới. Xuất, nhập khẩu tiểu ngạch còn được hiểu theo cách khác đó là: các hàng hóa xuất nhập khẩu khác không xác định ở chính ngạch được mua bán qua biên giới (còn gọi là buôn bán tiểu ngạch, mậu dịch tiểu ngạch, thương mại tiểu ngạch), là hình thức thương mại quốc tế hợp pháp, được tiến hành giữa nhân dân hai nước sinh sống ở các địa phương hai bên biên giới mà trị giá, số lượng hàng hóa có qui mô nhỏ. Nhưng kinh doanh xuất nhập khẩu tiểu ngạch phải xin phép và chịu thuế đánh vào giá trị giao dịch, gọi là thuế xuất nhập khẩu tiểu ngạch.
Hàng hóa khi đi qua biên giới phải chịu sự kiểm tra của các cơ quan thuế quan, kiểm dịch, biên phòng, xuất nhập cảnh. Xuất, nhập khẩu tiểu ngạch hay còn gọi là thương mại hàng hoá qua biên giới trên bộ là hoạt động mua bán, trao đổi hàng hoá được diễn ra tại khu vực biên giới đường bộ của các nước láng giềng (được xác định về mặt địa lý) mà đối tượng trao đổi là các sản phẩm, hàng hóa ( hữu hình ). “ Đây là phương thức mậu dịch do tập quán truyền thống của lịch sử hình thành, không xếp vào mậu dịch đối ngoại quốc gia. Nói chung các nước đều dành cho phương thức mậu dịch này sự đãi ngộ về thuế quan.
Theo sự phát triển của mậu dịch quốc gia, thương mại hàng hóa với nghĩa hẹp như ở trên được phát triển thành phương thức mậu dịch theo nghĩa rộng, tức là giao dịch xuất nhập khẩu hàng hóa 6 được tiến hành tại vùng biên giới hai nước. Nó được liệt vào phạm vi mậu dịch đối ngoại của quốc gia, thuộc một trong những phương thức mậu dịch xuất nhập khẩu”. Như vậy, xuất nhập khẩu tiểu ngạch giữa hai nước không chỉ đơn thuần là hoạt động buôn bán hàng hóa qua các cửa khẩu biên giới mà nú cũn cú phạm vi rộng hơn, bao trùm các hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa được diễn ra trên toàn bộ khu vực biên giới đường bộ giữa hai nước. Hơn nữa, việc trao đổi các sản phẩm vô hình ( dịch vụ hoặc các loại hàng hóa có liên quan đến sở hữu trí tuệ) không thuộc phạm vi của hoạt động này.
Tuy nhiên, trên thực tế sự phân biệt giữa hàng hoá chính ngạch và hàng hoá tiểu ngạch không phải lúc nào cũng rõ ràng. Bởi vì, nhiều khi hàng chính ngạch lại được chuyển qua các cửa khẩu dành cho buôn bán tiểu ngạch, điều đó tuỳ thuộc vào biểu thuế, mức thuế của các loại hàng hoá trong những thời điểm khác nhau. Ngoài ra, quan niệm của hai nước Việt Nam và Trung Quốc đối với hàng hoá xuất nhập khẩu qua biên giới cũng khác nhau. Đối với Trung Quốc, thương mại quốc tế hiện nay được phân làm hai loại: Mậu dịch quốc gia (gọi tắt là quốc mậu) và mậu dịch biên giới (gọi tắt là biên mậu).
Theo văn bản "Biện pháp tạm thời quản lý mậu dịch biên giới" do Cục quản lý ngoại tệ Nhà nước Trung Quốc ban hành năm 1997 thì mậu dịch biên giới được giải thích bao gồm: Mậu dịch chợ cư dân biên giới, mậu dịch tiểu ngạch biên giới, hợp tác kinh tế - kỹ thuật đối ngoại của khu vực biên giới. Do quan niệm khác nhau, nờn cú những lô hàng qua biên giới mà Việt Nam gọi là chính ngạch thì Trung Quốc lại xem như là hàng biên mậu. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến những khác biệt trong các con số thống kê giữa hai nước Việt Nam, Trung Quốc về hàng hoá xuất nhập khẩu qua biên giới. Hoạt động của cư dân biên giới thời gian qua cũng diễn ra rất sôi động ở các cửa khẩu và chợ biên giới.
Nú đó nhanh chóng đáp ứng và điều tiết cung cầu của hai bên biên giới, tạo ra các công ăn việc làm và thu nhập cho cư dân hai bên biên giới, tạo ra các công ăn việc làm và thu nhập, kích thích sản xuất và dịch vụ ở vựng biờn phát triển. Tuy nhiên, đây là hình thức buôn bán dân gian, tự phát, nhiều người tham gia nên rất khó kiểm soát và quản lý, dẫn đến buôn lậu và trốn thuế. 7 Ngoài các hình thức nêu trên, ở khu vực biên giới Việt-Trung cũng đã và đang xuất hiện các hoạt động dịch vụ xuất nhập khẩu qua biên giới khác như: tạm nhập tái xuất, chuyển khẩu, quá cảnh, kho ngoại quan,.trong đó phương thức tạm nhập tái xuất phát triển khá nhanh. Tóm lại, theo quan niệm hiện nay thì xuất nhập khẩu tiểu ngạch là hình thức thương mại quốc tế hợp pháp, trong đó hoạt động mua bán, trao đổi hàng hoá được diễn ra tại khu vực biên giới đường bộ của các nước láng giềng (được xác định về mặt địa lý) mà đối tượng trao đổi là các sản phẩm, hàng hóa (hữu hình).
Những hàng hoá thuộc loại này được phép đi qua các cửa khẩu quốc tế, quốc gia và các cửa khẩu địa phương biên giới. Xuất nhập khẩu tiểu ngạch bao gồm mua bán trao đổi hàng hóa của cư dân biên giới, hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa qua biên giới theo các phương thức thỏa thuận trong hiệp định thương mại song phương giữa Việt Nam và các nước có chung biên giới. Hàng xuất nhập khẩu tiểu ngạch phải nộp thuế và các lệ phí khác theo quy định của pháp luật Việt Nam và được hưởng các ưu đãi về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu hàng hóa qua biên giới theo các thỏa thuận song phương giữa Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam và chính phủ có chung biên giới.2 Đặc điểm xuất nhập khẩu tiểu ngạch Xuất nhập khẩu tiểu ngạch có những đặc trưng như thường (song không nhất thiết) thanh toán bằng tiền mặt, không cần hợp đồng mua bán. Xuất nhập khẩu tiểu ngạch không phải là buôn lậu mà kinh doanh xuất nhập khẩu tiểu ngạch vẫn cần phải xin giấy phép.
Xuất nhập khẩu tiểu ngạch vẫn phải chịu thuế đánh vào giá trị giao dịch, gọi là thuế xuất nhập khẩu tiểu ngạch. Hàng hóa khi đi qua biên giới vẫn phải chịu sự kiểm tra của các cơ quan thuế quan, kiểm dịch, biên phòng, xuất nhập cảnh…. Lợi thế của xuất nhập khẩu tiểu ngạch là ít thủ tục hơn và thời gian gao dịch nhanh chóng trong khi đó xuất nhập khẩu chính ngạch đòi hỏi nhiều thủ tục về tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm, kiểm dịch, hải quan và chứng từ vận chuyển, hợp đồng ngoại thương, chứng từ giao nhận, thanh toán. Đây là một cơ chế hoạt động thương mại đặc biệt không bị ràng buộc bởi quy định của WTO, các quốc gia có thể đơn phương ban hành chính sách về quản lý 8 xuất nhập khẩu tiểu ngạch hoặc ký kết điều ước với các nước có chung biên giới về tạo điều kiện cho xuất nhập khẩu tiểu ngạch mà không phải tuân thủ các cam kết quốc tế.
Chính sách ưu đãi đặc biệt của hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa nhằm mục tiêu khuyến khích hoạt động kinh tế –thương mại vùng biên giới nói chung đặc biệt là vùng biên giới Việt Nam và Trung quốc nói riêng. Vọ̃y Việt nam có thể chủ động về chính sách ưu đãi đặc thù để khuyến khích thương nhân phát triển thị trường lân cận. Nếu sử dụng hiệu quả, xuất nhập khẩu tiểu ngạch sẽ là đòn bẩy năng lực cạnh tranh hàng hóa Việt nam tiếp cận thị trường khu vực. Xuất nhập khẩu tiểu ngạch được cho là có tính ổn định thấp.
Do giá trị mỗi giao dịch nhỏ, nên trong nhiều trường hợp mặt hàng được buôn bán là các loại hoa quả. Điều này khiến cho kim ngạch xuất, nhập khẩu tiểu ngạch nói chung có thể thay đổi theo mùa vụ, theo thời tiết, theo thay đổi chính sách kiểm dịch. Xuất, nhập khẩu tiểu ngạch còn được cho là dễ bị lợi dụng để tránh thuế. Vì thuế xuất nhập khẩu tiểu ngạch thường có thuế suất thấp hơn thuế xuất nhập khẩu chính ngạch, thủ tục liên quan phải làm đơn giản hơn, nờn cỏc doanh nghiệp có thể thuê mướn nhiều người dân ở vùng biên giới thực hiện việc mua bán để không phải nộp thuế nhiều.
Xuất nhập khẩu tiểu ngạch đóng góp một phần đáng kể vào tổng kim ngạch xuất khẩu, xuất nhập khẩu tiểu ngạch phát triển mạnh mẽ với quy mô và số lượng ngày càng lớn. Các nhà nghiên cứu đưa ra những con số khác nhau về tổng giá trị hàng hóa buôn bán qua biên giới giữa Trung Quốc và Việt Nam nhưng có thể thấy tổng giá trị thương mại tiểu ngạch là một con số không nhỏ so với tổng giá trị thương mại chính ngạch (Con số này theo tổng cục hải quan Việt Nam là khoảng từ 50 -70%). Sở dĩ như vậy là do: Một là, một số hàng hóa hoặc có số lượng ít hoặc có phẩm chất kém, không thể tiến hành trao đổi qua thương mại chính ngạch. Hai là, một số kẻ buôn bán lợi dụng công tác quản lý buôn bán đường biên chưa tốt để tiến hành kiếm lợi nhuận.
Ba là, việc thanh toán trong biên mậu giữa hai nước được tiến hành linh hoạt, có thể bằng bản tệ hoặc bằng hình thức hàng đổi hàng. Trong khi đó việc thanh toán trong thương mại chính ngạch phải tuân thủ theo những quy định có tính pháp quy của từng nước. 9 Chủ thể tham gia vào hoạt động thương mại quốc tế đặc biệt này rất đa dạng và đông đảo. Điều kiện để tham gia buôn bán chỉ là có vốn, có nguồn hàng và nơi tiêu thụ hàng, nhiều khi không cần phải có trình độ ngoại thương đúng tiêu chuẩn như các thị trường tiêu thụ khác.
Vì vậy, hầu như mọi đối tượng cả doanh nghiệp nhà nước, tập thể và tư nhân đều có thể tham gia vào thị trường này. Có chủ thể đã tham gia buôn bán với bạn hàng Trung Quốc nhiều năm, nhưng cũng có thể chỉ làm theo vụ, có khi chỉ một lần.