Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm và đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước 1.
Khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Bàn về vốn đầu tư XDCB có nhiều quan điểm khác nhau xoay quanh vấn đề này, đứng theo một góc độ, khía cạnh khác nhau sẽ có những quan điểm khác nhau như sau: Quan điểm thứ nhất cho rằng: Vốn đầu tư XDCB hay là vốn đầu tư cơ bản là toàn bộ chi phí dành cho việc tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định (TSCĐ) cho nền kinh tế [18]. Quan điểm này đứng trên khía cạnh đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động đầu tư XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các TSCĐ nhằm phát triển những cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân. Quan điểm thứ hai đứng trên khía cạnh vốn đầu tư là chi phí. Theo điều 5 Điều lệ quản lý XDCB kèm theo Nghị định 385 – HĐBT ngày 07/11/1990 thì “Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chuẩn bị đầu tư, chi phí về thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm và lắp đặt thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán” [17].
Quan điểm thứ ba đứng trên khía cạnh vai trò của nó để cho rằng: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia [14]. Theo quan điểm này vốn đầu tư XDCB từ NSNN trước hết là một bộ phận của nguồn vốn đầu tư, do đó cũng như các nguồn vốn đầu tư khác – vốn đầu tư XDCB từ NSNN là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư. 10 Theo Luật Đầu tư (2005) của Việt Nam: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp”. Tiếp đó, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là nguồn lực tài chính quốc gia, nó là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào công trình, dự án XDCB của Nhà nước [14].
Hay cũng có quan điểm khác cụ thể nguồn vốn đầu tư XDCB hơn đó là: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần của vốn đầu tư phát triển của NSNN được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội cho nền kinh tế quốc dân [39]. Theo quan điểm của tác giả thì: “Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản vốn được trích ra từ Ngân sách Nhà nước dành cho việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội mà không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của Nhà nước đầu tư theo kế hoạch được phê duyệt nhằm từng bước hoàn thiện cơ sở vật chất kỹ thuật cho sự phát triển nền kinh tế của một địa phương, của một quốc gia”. Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một loại của vốn đầu tư nên nó mang các đặc điểm sau: Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển, được các cấp thẩm quyền quyết định đầu tư vào lĩnh vực XDCB cho nền kinh tế, nó được cấp phát dưới hình thức các chương trình, dự án trong khâu cho đến khi hoàn thành và bàn giao công trình đưa vào sử dụng. Việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng Nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm.
Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình, dự án không có thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Về cơ bản, nó không vì mục 11 tiêu lợi nhuận mà được sử dụng vì lợi ích chung của đông đảo mọi người, lợi ích lâu dài cho một ngành, địa phương và cả nền kinh tế. Vốn đầu tư XDCB tập trung chủ yếu để phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật hoặc định hướng hoạt động đầu tư vào những ngành, lĩnh vực chiến lược. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường.
Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư cho các công trình dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng. Căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành các loại vốn như vốn để thiết kế quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn, xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị. Thứ năm, chủ thể sử dụng nguồn vốn này chủ yếu là Nhà nước, do đó vốn đầu tư được Nhà nước quản lý và điều hành sử dụng theo các quy định của Luật NSNN cũng như tuân thủ theo các quy định của pháp luật về quản lý đầu tư, quản lý chi phí các công trình, các dự án. Vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, nó vừa là nguồn động lực để phát triển kinh tế - xã hội, lại vừa là công cụ để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế và định hướng trong xã hội. Cụ thể, vai trò đó thể hiện trên các mặt sau: Một là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung.
Phần lớn vốn đầu tư từ NSNN tập trung cho phát triển kết cấu hạ tầng, các công trình hạ tầng trọng điểm như giao thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế. Thông qua việc 12 duy trì và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Hai là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quyết định quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các ngành nhằm giải quyết những vấn đề mất cân đối trong phát triển giữa các vùng, lãnh thổ, phát huy một cách tối đa những lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, kinh tế chính trị của từng vùng lãnh thổ, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội. Ba là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế.
Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế. Thông qua đầu tư XDCB vào các ngành, lĩnh vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất - kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường, giao thông là sự phát triển mạnh mẽ các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở kinh doanh và khu dân cư. Bốn là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa.
Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất - kinh doanh và các công trình văn hoá, xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa. Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Tùy thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn khác nhau mà có các tiêu thức phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN khác nhau. Theo cấp ngân sách 13 Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm nguồn vốn đầu tư từ ngân sách địa phương và nguồn vốn đầu tư từ ngân sách trung ương. - Nguồn vốn đầu tư từ NSTW thuộc NSNN do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước (gọi chung là Bộ) quản lý thực hiện.
Và nguồn vốn này chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng số vốn đầu tư từ NSNN.