Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2014 - 2018, kinh phí dành cho công tác mua sắm tài sản công tại Viện Khoa học Nông nghiệp Việt Nam chỉ chiếm tỷ trọng khiêm tốn từ 1,33% đến 3,20% tổng ngân sách nhà nước được giao. Là tổ chức sự nghiệp khoa học công nghệ công lập hạng đặc biệt trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Viện quy tụ quy mô nhân lực lớn với hơn 3.000 cán bộ viên chức phân bổ tại 19 đơn vị nghiên cứu thành viên và 6 ban chức năng trên toàn quốc.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ mâu thuẫn thực tiễn: nhu cầu trang bị máy móc, phương tiện kỹ thuật phục vụ nghiên cứu khoa học nông nghiệp chất lượng cao ngày càng tăng, nhưng cơ chế quản lý tài sản công tại đơn vị còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Quá trình khai thác, quản lý sử dụng chưa thực sự chặt chẽ; phương thức mua sắm phân tán còn chiếm ưu thế; hệ thống cơ sở dữ liệu số hóa chưa được thiết lập đồng bộ và tổ chức bộ máy phụ trách còn mỏng, kiêm nhiệm.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa khung lý luận về quản lý tài sản công trong đơn vị sự nghiệp khoa học công nghệ, phân tích toàn diện thực trạng công tác quản lý tài sản công không phải bất động sản tại Viện giai đoạn 2014 - 2018, từ đó xác định nguyên nhân và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý trong giai đoạn tiếp theo.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào tài sản công là động sản (gồm phương tiện vận tải, máy móc thiết bị văn phòng, thiết bị thí nghiệm chuyên dụng) tại 19 đơn vị trực thuộc Viện trong khung thời gian 5 năm (2014 - 2018). Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ thực chứng giúp đơn vị tối ưu hóa nguồn lực công, nâng mức đầu tư mua sắm bình quân đầu người từ mức đáy 1,378 triệu đồng/năm lên mức mục tiêu trên 3,0 triệu đồng/năm, đồng thời giảm thiểu ít nhất 15% sự lãng phí và trùng lặp trong trang bị thiết bị nghiên cứu.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết Quản trị công mới (New Public Management) và lý thuyết Quyền tài sản trong kinh tế học thể chế. Trong khu vực công, quyền sở hữu tài sản thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, trong khi quyền sử dụng trực tiếp được phân cấp cho đơn vị sự nghiệp. Sự tách rời giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng tạo ra khoảng cách về động lực bảo tồn tài sản nếu thiếu các công cụ giám sát và chế tài minh bạch.

Lý thuyết thứ hai được tích hợp là lý thuyết "Bi kịch của đất công" (Tragedy of the Commons) do Garrett Hardin khởi xướng năm 1968. Khi tài sản công được giao cho tập thể khai thác mà thiếu định mức rõ ràng và cơ chế trách nhiệm cá nhân cụ thể, rủi ro xuống cấp nhanh, lạm dụng cho mục đích cá nhân và suy hao giá trị sử dụng sẽ gia tăng rõ rệt.

Mô hình nghiên cứu được xây dựng theo vòng đời toàn diện của tài sản công, bao gồm ba giai đoạn vận hành then chốt:

  1. Quản lý quá trình hình thành tài sản (lập dự toán, phê duyệt chủ trương, mua sắm phân tán hoặc tập trung, tiếp nhận bàn giao và điều chuyển);
  2. Quản lý quá trình khai thác, sử dụng tài sản (theo dõi sổ sách, ban hành định mức, bảo dưỡng định kỳ, kiểm kê hiện trạng và kiểm tra giám sát);
  3. Quản lý quá trình kết thúc sử dụng tài sản (đánh giá hao mòn, thanh lý, bán đấu giá công khai hoặc điều chuyển nội bộ).

Ba khái niệm cốt lõi làm nền tảng cho nghiên cứu gồm: Tài sản công tại đơn vị sự nghiệp (bộ phận tài sản nhà nước giao đơn vị quản lý nhằm cung ứng dịch vụ công không vì lợi nhuận); Đơn vị sự nghiệp khoa học công nghệ công lập (tổ chức thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, chuyển giao công nghệ do nhà nước bảo đảm ngân sách); Quản lý tài sản công (hoạt động tác động có tổ chức bằng quy phạm pháp lý để duy trì, khai thác tối ưu nguồn lực công).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác từ báo cáo tài chính, báo cáo kiểm kê tài sản và quyết toán ngân sách của Ban Tài chính Kế toán cùng Văn phòng Viện trong giai đoạn 5 năm từ 2014 đến 2018. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 (Luật số 15/2017/QH14), Nghị định số 151/2017/NĐ-CP và Quyết định số 77/QĐ-KHNN-TC năm 2016 của Viện được dùng làm chuẩn đối chiếu pháp lý.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Đề tài áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn phần (census approach) bao gồm toàn bộ 19 đơn vị nghiên cứu thành viên và 6 ban chức năng trực thuộc Viện. Quy mô mẫu đại diện cho tập thể từ 3.238 cán bộ viên chức (năm 2018) đến 3.431 cán bộ viên chức (năm 2017), bao gồm 28 Giáo sư, Phó Giáo sư và 239 Tiến sĩ.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phương pháp thống kê mô tả kết hợp phân tích tỷ lệ và so sánh đối chứng liên năm. Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ đặc thù chuỗi số liệu tài chính công qua nhiều niên độ, giúp bóc tách xu hướng tăng giảm của dòng vốn ngân sách, nhận diện mức độ phân bổ kinh phí theo quy mô nhân lực của từng đơn vị và đo lường khoảng cách giữa kế hoạch dự toán với thực tế thực hiện.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tỷ trọng kinh phí mua sắm tài sản công từ ngân sách nhà nước tại Viện ở mức rất thấp và có chiều hướng suy giảm rõ rệt. Năm 2014, kinh phí mua sắm đạt 6,463 tỷ đồng (chiếm 1,95% ngân sách), tăng lên mức đỉnh 3,20% vào năm 2015, nhưng sau đó giảm liên tục qua các năm 2016 (2,82%), 2017 (2,44%) và chỉ còn 1,33% vào năm 2018. Tính theo suất đầu tư bình quân đầu người, mức phân bổ giảm mạnh từ 2,859 triệu đồng/người/năm (năm 2015) xuống còn 1,378 triệu đồng/người/năm (năm 2018), tương đương mức sụt giảm 51,8%.

Thứ hai, việc phân bổ kinh phí giữa 19 đơn vị thành viên thiếu tính ổn định và chênh lệch lớn qua các năm. Ví dụ, Viện Cây lương thực và Cây thực phẩm nhận được 1,105 tỷ đồng vào năm 2018 nhưng năm 2017 không được phân bổ; Viện Nghiên cứu Mía đường nhận 1,512 tỷ đồng năm 2014 nhưng năm 2015 nhận 0 đồng. Một số đơn vị như Viện Di truyền Nông nghiệp không được cấp kinh phí mua sắm trong 4/5 năm khảo sát (2014, 2016, 2017, 2018) do đã được ưu tiên từ các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trước đó.

Thứ ba, phương thức mua sắm phân tán truyền thống vẫn chiếm tỷ trọng chi phối gần như tuyệt đối, trong khi hình thức mua sắm tập trung và thuê ngoài dịch vụ tài sản chưa được áp dụng phổ biến. Điều này làm tăng chi phí giao dịch, kéo dài thời gian lựa chọn nhà thầu và giảm tính đồng bộ của trang thiết bị thí nghiệm.

Thứ tư, công tác theo dõi, quản lý tài sản công chưa được số hóa đồng bộ. Viện chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu số hóa liên kết giữa 19 đơn vị; việc ghi chép, kiểm kê tài sản cuối năm chủ yếu thực hiện thủ công trên biểu mẫu kế toán truyền thống, dẫn đến việc nắm bắt hiện trạng hao mòn và điều chuyển tài sản giữa các đơn vị còn chậm trễ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế nêu trên bắt nguồn từ ba yếu tố:

  • Khung thể chế nội bộ chậm cập nhật: Đến năm 2019, Viện vẫn áp dụng Quyết định số 77/QĐ-KHNN-TC ban hành từ năm 2016, chưa kịp thời ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và Nghị định số 151/2017/NĐ-CP;
  • Tổ chức bộ máy quản lý tài sản tại các đơn vị thành viên còn phân tán, cán bộ phụ trách công tác tài sản chủ yếu kiêm nhiệm công tác kế toán hoặc hành chính, thiếu các khóa đào tạo chuyên sâu;
  • Nguồn ngân sách sự nghiệp khoa học được giao hàng năm còn hạn hẹp, buộc đơn vị phải ưu tiên chi hoạt động thường xuyên hơn là đầu tư mới máy móc.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế, các đơn vị công lập tại Osaka (Nhật Bản) hay Cơ quan Dịch vụ Công GSA (Hoa Kỳ) đã chuyển đổi mạnh mẽ từ sở hữu tài sản sang hình thức thuê máy móc văn phòng (thời hạn 5 - 10 năm) và mua sắm tập trung 100% qua cổng đấu thầu chuyên nghiệp. Mô hình này giúp tiết kiệm từ 15% đến 25% chi phí đầu tư công và tối ưu hóa chi phí bảo trì.

Dữ liệu nghiên cứu của luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua hai dạng thức: Biểu đồ cột chồng thể hiện cơ cấu kinh phí mua sắm phân bổ cho 19 đơn vị thành viên giai đoạn 2014 - 2018, và Biểu đồ đường kết hợp cột minh họa mối tương quan giữa tổng ngân sách nhà nước với biến động mức kinh phí bình quân trên một cán bộ viên chức qua 5 năm tài khóa.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống quy chế quản lý tài sản công nội bộ. Ban Giám đốc Viện chỉ đạo Ban Tài chính Kế toán chủ trì xây dựng và ban hành quy chế mới thay thế Quyết định số 77/QĐ-KHNN-TC trong quý I năm 2020. Mục tiêu đạt 100% các đơn vị trực thuộc ban hành quy trình quản trị tài sản phù hợp với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và các thông tư hướng dẫn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

Thứ hai, thiết lập cơ sở dữ liệu số và ứng dụng phần mềm quản lý tài sản công trực tuyến. Ban Thông tin phối hợp cùng Ban Tài chính Kế toán triển khai nền tảng phần mềm quản lý tài sản dùng chung kết nối toàn bộ 19 viện, trung tâm thành viên. Lộ trình thực hiện trong giai đoạn 2020 - 2021, hướng tới mục tiêu số hóa 100% hồ sơ tài sản công, cập nhật biến động nguyên giá, mức độ hao mòn và tình trạng sử dụng theo thời gian thực.

Thứ ba, chuyển đổi phương thức trang bị tài sản theo hướng kết hợp mua sắm tập trung và thuê dịch vụ. Chuyển đổi ít nhất 30% danh mục thiết bị văn phòng phổ thông (máy photocopy, máy tính, phương tiện vận tải) sang cơ chế đấu thầu mua sắm tập trung hoặc thuê dịch vụ thương mại định kỳ trong giai đoạn 2021 - 2023. Giải pháp này do Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc phối hợp Ban Tài chính Kế toán triển khai nhằm mục tiêu cắt giảm từ 10% đến 15% chi phí mua sắm nhỏ lẻ và bảo dưỡng phân tán.

Thứ tư, kiện toàn tổ chức bộ máy và chuẩn hóa năng lực đội ngũ quản trị tài sản. Ban Tổ chức cán bộ xây dựng đề án phân định rõ chức danh chuyên trách quản lý tài sản công tại Văn phòng Viện và 19 đơn vị thành viên. Tổ chức tối thiểu 02 khóa bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm trong giai đoạn 2020 - 2022, bảo đảm 100% cán bộ làm công tác quản lý tài sản nắm vững quy trình đấu thầu, hạch toán hao mòn và kiểm định kỹ thuật.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Lãnh đạo và nhà quản lý tại các viện nghiên cứu, đơn vị sự nghiệp khoa học công nghệ công lập trên toàn quốc. Luận văn cung cấp khung định hướng thực tiễn để tái cơ cấu quy chế quản lý nội bộ, đổi mới nguyên tắc giao dự toán và tối ưu hóa việc phân bổ vốn mua sắm thiết bị khoa học.

Nhóm 2: Cán bộ phòng Tài chính - Kế toán và phòng Quản trị - Thiết bị tại các cơ quan hành chính sự nghiệp. Luận văn là tài liệu tham khảo chi tiết về quy trình lập hồ sơ tài sản, theo dõi hao mòn, lập kế hoạch bảo dưỡng định kỳ và tiến hành các thủ tục thanh lý, điều chuyển tài sản công đúng trình tự pháp luật.

Nhóm 3: Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học thuộc chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị công và Tài chính công. Luận văn đóng vai trò là một case study điển hình với chuỗi dữ liệu thực nghiệm kéo dài 5 năm tại một tổ chức sự nghiệp khoa học hạng đặc biệt quy mô trên 3.000 người.

Nhóm 4: Các cơ quan quản lý vĩ mô thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Khoa học và Công nghệ, Cục Quản lý Công sản (Bộ Tài chính). Dữ liệu và phân tích trong công trình cung cấp góc nhìn thực tế về những khó khăn ở cấp cơ sở, hỗ trợ quá trình rà soát, điều chỉnh chính sách tiêu chuẩn, định mức trang bị tài sản công chuyên dùng trong lĩnh vực nông nghiệp.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến tỷ trọng kinh phí mua sắm tài sản công tại Viện Khoa học Nông nghiệp Việt Nam sụt giảm mạnh trong giai đoạn 2014 - 2018 là gì? Nguyên nhân chủ yếu do ngân sách nhà nước cấp chi thường xuyên có xu hướng thắt chặt, buộc đơn vị ưu tiên kinh phí cho nhiệm vụ chuyên môn và lương cán bộ. Tỷ lệ mua sắm giảm từ 3,20% năm 2015 xuống 1,33% năm 2018, khiến mức chi bình quân chỉ còn 1,378 triệu đồng/người/năm.

Vì sao phương thức mua sắm phân tán lại bộc lộ nhiều hạn chế tại các đơn vị sự nghiệp khoa học công nghệ? Phương thức phân tán tại 19 đơn vị thành viên làm tăng chi phí đấu thầu nhỏ lẻ, kéo dài thời gian mua sắm và thiếu tính đồng bộ về cấu hình thiết bị thí nghiệm. Việc thiếu đơn vị đầu mối đàm phán khiến viện không đạt được mức giá ưu đãi theo quy mô như phương thức mua sắm tập trung.

Luận văn đã chỉ ra những khoảng trống pháp lý nào trong quản trị nội bộ của Viện? Đến năm 2019, Viện vẫn vận hành theo Quyết định số 77/QĐ-KHNN-TC ban hành năm 2016, chưa kịp thời ban hành văn bản quy định chi tiết phân cấp thẩm quyền bảo trì, mua sắm và thanh lý theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và Nghị định số 151/2017/NĐ-CP.

Lý thuyết "Bi kịch của đất công" được vận dụng để giải thích hiện tượng gì trong quản lý tài sản công? Lý thuyết của Garrett Hardin giải thích tình trạng tài sản thuộc sở hữu nhà nước nhưng khi giao quyền sử dụng cho tập thể dễ bị khai thác thiếu trách nhiệm. Nếu thiếu định mức cụ thể và cơ chế ràng buộc trách nhiệm cá nhân, máy móc nghiên cứu sẽ nhanh hỏng hóc và xuống cấp trước thời hạn.

Giải pháp thuê tài sản công mang lại lợi thế gì vượt trội so với đầu tư mua sắm mới? Thuê tài sản (như máy photocopy, thiết bị văn phòng, ô tô) giúp đơn vị không phải bỏ lượng vốn ban đầu lớn, chuyển toàn bộ chi phí sửa chữa, bảo dưỡng cho đơn vị cung cấp dịch vụ, từ đó tối ưu hóa dòng tiền và duy trì thiết bị luôn ở trạng thái công nghệ mới nhất.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý tài sản công không phải bất động sản tại đơn vị sự nghiệp khoa học công nghệ công lập quy mô lớn.
  • Đánh giá thực chứng giai đoạn 2014 - 2018 cho thấy kinh phí mua sắm tài sản chiếm tỷ trọng thấp (1,33% - 3,20% ngân sách) với mức đầu tư bình quân sụt giảm hơn 51,8% giữa năm 2015 và 2018.
  • Nhận diện các điểm nghẽn then chốt gồm: chậm cập nhật quy chế nội bộ theo Luật năm 2017, chủ yếu mua sắm phân tán, thiếu hệ thống dữ liệu số hóa và bộ máy chuyên trách còn mỏng.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp có tính hành động cao: hoàn thiện quy chế, triển khai phần mềm quản lý số hóa, áp dụng mua sắm tập trung/thuê ngoài và đào tạo chuẩn hóa nhân sự trong giai đoạn 2020 - 2023.
  • Đóng góp nguồn tài liệu tham khảo thực tiễn giá trị cho các đơn vị nghiên cứu nông nghiệp và cơ quan quản lý công sản trong quá trình đổi mới cơ chế tự chủ tài chính.

Các cơ quan, viện nghiên cứu và nhà khoa học quan tâm có thể khai thác kết quả nghiên cứu này để xây dựng đề án hiện đại hóa quản trị tài sản công, hướng tới sử dụng hiệu quả, minh bạch và tiết kiệm nguồn lực ngân sách nhà nước.