phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có 03 chƣơng gồm: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về Quản lý Nhà nƣớc đối với đầu tƣ công. 6 Chƣơng 2: Thực trạng Quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công tại Thành phố Hà Nội giai đoạn 2013-2018. Chƣơng 3: Giải pháp nhằm tăng cƣờng hiệu quả Quản lý Nhà nƣớc đối với đầu tƣ công giai đoạn từ năm 2020 đến năm 2025. 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CÔNG 1.
Cơ sở lý luận về đầu tƣ công 1. Khái niệm Khái niệm về đầu tƣ công vẫn là một vấn đề gây tranh luận không chỉ ở Việt Nam mà cả thế giới. Các tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế giới (World Bank), Tổ chức Hợp tác và Phát triển (OECD) và Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho rằng, đầu tƣ công là khoản chi tiêu công (hoặc chi xây dựng cơ bản trong chi tiêu công) nhằm làm tăng tích lũy vốn vật chất. Theo World Bank, “Đầu tƣ công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất.
Tổng đầu tƣ công bao gồm đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính phủ trung ƣơng, chính quyền địa phƣơng và các công ty thuộc khu vực công thực hiện”. Trong khi đó, OECD cho rằng đầu tƣ công đƣợc định nghĩa và đo lƣờng khác nhau giữa các nƣớc, nhƣng nhìn chung muốn nói đến đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng vật chất (đƣờng giao thông, tòa nhà chính phủ,.) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ nhƣ hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển,.) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Do vậy, OECD cho rằng thành phần chủ yếu của đầu tƣ công là tổng tích lũy vốn cố định. Tại Việt Nam, trƣớc khi có Luật Đầu tƣ, chƣa có định nghĩa chính thức về Đầu tƣ công đƣợc đƣa ra, mà chỉ có khái niệm về “vốn của khu vực kinh tế nhà nƣớc”.TS Trần Đình Thiên - Viện Kinh tế Việt Nam: Việc gia tăng vốn xã hội đƣợc gọi là đầu tƣ công.
Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tƣ công thƣờng đƣợc đồng nhất với đầu tƣ mà Chính 8 phủ thực hiện. Đầu tƣ công bao gồm: Đầu tƣ từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ƣơng, các địa phƣơng); Đầu tƣ theo các chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu (thƣờng là các chƣơng trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng đƣợc thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tƣ (vốn cho vay) của Nhà nƣớc có mức độ ƣu đãi nhất định; Đầu tƣ của các doanh nghiệp Nhà nƣớc, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nƣớc. Khái niệm “đầu tƣ công” còn đƣợc hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh nhƣ: Chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trƣờng, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tƣ không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo. Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, tổ chức chính trị-xã hội-nghề nghiệp, tổ chức xã hội-nghề nghiệp đƣợc hỗ trợ từ vốn nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công khác theo quyết định của Chính phủ.
Trần Đình Thiên cho biết, hiện tại "đầu tƣ công" vẫn đƣợc quan niệm một cách khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tƣ do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tiến hành. Đầu tƣ công đƣợc xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tƣ. Đầu tƣ công là đầu tƣ bằng nguồn vốn Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc, vốn đầu tƣ phát triển của các doanh nghiệp nhà nƣớc và các vốn 9 khác do nhà nƣớc quản lý. Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tƣợng của chính sách đầu tƣ của Nhà nƣớc hiện nay.
Với cƣơng vị là tác giả của bài viết, tôi xin đƣa ra quan điểm của tôi về đầu tƣ và đầu tƣ công nhƣ sau: Đầu tƣ là một phạm trù đặc biệt trong phạm trù kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Theo nghĩa rộng, có thể hiểu là quá trình bỏ vốn (bao gồm cả tiền, nguồn lực và công nghệ) để đạt đƣợc những mục tiêu nhất định. Trong hoạt động kinh tế, đầu tƣ đó là quá trình bỏ vốn vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh và dịch vụ nhằm mục đích thu lợi nhuận. Cũng có thể hiểu đầu tƣ là việc đƣa một lƣợng vốn nhất định vào quá trình hoạt động kinh tế nhằm thu lại lƣợng vốn lớn hơn sau một khoảng thời gian nhất định.
Đầu tƣ là việc nhà đầu tƣ bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tƣ theo quy định của Luật pháp hiện hành có liên quan. Có nhiều cách phân loại hoạt động đầu tƣ, chẳng hạn theo tiêu thức quan hệ hoạt động quản lý của chủ đầu tƣ, có hai loại: Đầu tƣ trực tiếp và đầu tƣ gián tiếp. Đầu tƣ trực tiếp là hình thức trong đó ngƣời bỏ vốn trực tiếp tham gia quản lý hoạt động đầu tƣ. Đầu tƣ gián tiếp là hình thức đầu tƣ trong đó ngƣời bỏ vốn không trực tiếp tham gia quản lý hoạt động đầu tƣ.
Chẳng hạn nhƣ nhà đầu tƣ thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu, các giấy tờ có giá khác, quỹ đầu tƣ chứng khoán: Trong trƣờng hợp này nhà đầu tƣ có thể đƣợc hƣởng các lợi ích nhƣ cổ tức, tiền lãi trái phiếu … nhƣng không đƣợc tham gia quản lý trực tiếp tài sản mà mình bỏ vốn đầu tƣ. Đầu tƣ phát triển là một phƣơng thức của đầu tƣ trực tiếp, hoạt động đầu tƣ này nhằm duy trì và tạo ra năng lực mới trong sản xuất kinh doanh, dịch vụ và sinh hoạt đời sống của xã hội. Đầu tƣ phát triển là việc bỏ tiền ra để xây dựng, sửa chữa nhà cửa và các kết cấu hạ tầng, mua sắm trang thiết bị và lắp đặt, bồi dƣỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện các chi phí thƣờng 10 xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản nhằm duy trì tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn tại và tạo tiềm lực mới cho nền kinh tế xã hội. Khái niệm đầu tƣ công có thể đƣợc hiểu là những hoạt động mà Nhà nƣớc bỏ vốn ngân sách đầu tƣ vào các dự án, chiến lƣớc và kế hoạch xây dựng và phát triển các công trình hạ tầng ở tất cả các mặt kinh tế, chính trị, xã hội…nhằm phục vụ lợi ích của ngƣời dân và cộng đồng sinh sống tại nƣớc ta.
Hay đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, vốn của đầu tƣ công chủ yếu là vốn ngân sách Nhà nƣớc; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan Nhà nƣớc… Đến nay, sáng 13 6 2019 Luật Đầu tƣ công (sửa đổi) đƣợc Quốc hội thông qua với 90,7% đại biểu Quốc hội tán thành, có hiệu lực từ ngày 01/01/2020 dƣới sự điều hành của Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển. Theo đó, Luật Đầu tƣ công (sửa đổi) quy định việc quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công; quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tƣ công. Luật đƣợc áp dụng đối với cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tƣ công, quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công.
Đầu tư công là hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án và đối tƣợng đầu tƣ công khác theo quy định của Luật. Khoản 22 Điều 4 của Luật Đầu tƣ công 2019 quy định, vốn đầu tƣ công là vốn ngân sách Nhà nƣớc; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan Nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tƣ theo quy định của pháp luât. So với quy định trƣớc đây tại Luật Đầu tƣ công 2014, định nghĩa về vốn đầu tƣ đã đƣợc thu hẹp hơn, không còn phân biệt giữa các loại nguồn vốn của ngân sách Nhà nƣớc, trái phiếu Chính phủ, công trái quốc gia, tín dụng đầu tƣ… 11 Luật Đầu tƣ sửa đổi 2019 dành riêng một Điều (Điều 5) quy định về đối tƣợng đầu tƣ công – vấn đề không hề đƣợc quy định tại Luật Đầu tƣ công 2014 trƣớc đây. Cụ thể, có 06 đối tƣợng đầu tƣ công, gồm: - Đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; - Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan Nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; - Đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động đầu tƣ cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội; - Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo phƣơng thức đối tác công tƣ; - Đầu tƣ phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy định; - Cấp bù lãi suất tín dụng ƣu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính Nhà nƣớc ngoài ngân sách; hỗ trợ đầu tƣ cho các đối tƣợng chính sách khác.