Tổng quan nghiên cứu

Đầu tư công giữ vai trò huyết mạch trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, tạo động lực lan tỏa thúc đẩy khu vực kinh tế tư nhân và duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế xã hội bền vững tại các địa phương. Tỉnh Thanh Hóa sở hữu vị trí chiến lược kết nối hai miền Bắc - Nam và thuộc khu vực chịu ảnh hưởng của vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ. Trong năm 2023, kế hoạch tổng vốn đầu tư công của tỉnh đạt 14.924,312 tỷ đồng, được phân bổ cho 296 chương trình, nhiệm vụ và dự án trọng điểm. Dòng vốn này đã tạo lực đẩy quan trọng đưa tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) năm 2023 đạt 279.074 tỷ đồng, gấp 1,5 lần so với năm 2020.

Mặc dù quy mô nguồn vốn năm 2023 tăng 2,03% so với năm 2022, công tác quản lý và triển khai đầu tư công tại Thanh Hóa vẫn đối mặt với nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách nhà nước năm 2023 chỉ đạt 61,52%, suy giảm sâu so với mức 89,09% của năm 2021. Trên địa bàn vẫn tồn đọng 120 dự án chuyển tiếp và 65 dự án khởi công mới chưa đáp ứng đúng tiến độ, cùng 37 dự án gặp vướng mắc lớn về mặt bằng và thủ tục.

Đề án tốt nghiệp thạc sĩ ngành Kinh tế Đầu tư của học viên Nguyễn Ngọc Sơn, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Phạm Văn Hùng tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, tập trung giải quyết yêu cầu cấp bách về nâng cao hiệu quả quản trị dòng vốn ngân sách. Nghiên cứu xác định mục tiêu đánh giá toàn diện thực trạng quản lý đầu tư công giai đoạn 2019-2023 tại Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thanh Hóa, phân tích nguyên nhân của những tồn tại và xây dựng các giải pháp hoàn thiện đến năm 2030. Kết quả nghiên cứu đóng góp cơ sở khoa học và thực tiễn để nâng cao tỷ lệ giải ngân, đảm bảo hoàn thành 501 công trình thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia và hỗ trợ mục tiêu giảm tỷ lệ nghèo 1,5% mỗi năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết kinh tế học công cộng của Paul Samuelson và Richard Musgrave về hàng hóa công cộng và vai trò can thiệp của Nhà nước trong việc khắc phục thất bại thị trường thông qua đầu tư công. Kết hợp với đó là lý thuyết quản trị công mới (New Public Management - NPM), nhấn mạnh việc nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công thông qua phân cấp, minh bạch hóa quy trình và đánh giá hiệu quả dựa trên kết quả đầu ra (performance-based management).

Đề án vận dụng các khái niệm cốt lõi theo Luật Đầu tư công năm 2019 và giáo trình Kinh tế Đầu tư của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (2013). Đầu tư công được định vị là hoạt động sử dụng vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Quy trình quản lý đầu tư công cấp tỉnh được chuẩn hóa thành 5 nội dung trọng tâm:

  1. Quản lý quy hoạch và lập kế hoạch phân bổ vốn trung hạn, hàng năm.
  2. Lập, thẩm định và phê duyệt chủ trương, dự án đầu tư.
  3. Quản lý hoạt động đấu thầu và tổ chức thi công thực hiện dự án.
  4. Kiểm soát giải ngân, tạm ứng, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư.
  5. Thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành và giám sát cộng đồng.

Hệ thống văn bản pháp quy điều chỉnh bao gồm Luật Đầu tư công năm 2014 và năm 2019, Nghị định số 136/2015/NĐ-CP, Nghị định số 40/2020/NĐ-CP, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, Thông tư số 05/2013/TT-BKHĐT, cùng Quyết định số 153/QĐ-TTg ngày 27/02/2023 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Quy hoạch tỉnh Thanh Hóa thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập từ báo cáo tổng kết hàng năm của Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2019-2023. Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ 296 chương trình, dự án được bố trí vốn trong năm 2023 và hệ thống 501 công trình hạ tầng cơ sở thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn 27 đơn vị hành chính cấp huyện.

Phương pháp chọn mẫu tổng thể (census sampling) được áp dụng đối với toàn bộ danh mục dự án đầu tư công cấp tỉnh quản lý nhằm đảm bảo tính bao quát và loại trừ sai số thống kê. Tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, so sánh theo chuỗi thời gian (time-series comparison) và phân tích tổng hợp. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm đánh giá chính xác biến động của các chỉ số tài chính công trước và sau khi Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực, bóc tách cơ cấu vốn ngân sách địa phương so với ngân sách trung ương, và đối chiếu tiến độ giải ngân giữa các giai đoạn kinh tế biến động. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý dữ liệu được hoàn thiện trong năm 2024.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô vốn đầu tư công tăng trưởng liên tục nhưng cơ cấu phân bổ có sự chênh lệch lớn giữa các nguồn vốn. Năm 2023, tổng vốn đầu tư công của tỉnh Thanh Hóa đạt 14.311 tỷ đồng, tăng 72,29% so với quy mô 8.311 tỷ đồng của năm 2019. Trong cơ cấu nguồn vốn, vốn cân đối từ ngân sách địa phương luôn chiếm tỷ trọng chủ đạo, đạt 9.226 tỷ đồng (chiếm 64,47% tổng nguồn vốn năm 2023), trong khi nguồn vốn ngân sách trung ương đạt 5.085 tỷ đồng (chiếm 35,53%). Năm 2021 ghi nhận sự sụt giảm mạnh nguồn vốn trung ương tới 64,15% (giảm 3.637 tỷ đồng) do ảnh hưởng của việc kiện toàn bộ máy nhân sự sau Đại hội Đảng và tác động của đại dịch Covid-19.

Thứ hai, tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách nhà nước có xu hướng sụt giảm nghiêm trọng và không ổn định qua các năm. Giai đoạn 2019-2021, tỷ lệ giải ngân duy trì ở mức cao: năm 2019 đạt 84,14%, năm 2020 đạt 80,27% và năm 2021 đạt đỉnh 89,09%. Tuy nhiên, sang năm 2022 tỷ lệ giải ngân giảm xuống 61,73% và tiếp tục giảm còn 61,52% vào năm 2023 (thấp hơn 27,57% so với mức đỉnh năm 2021). Đặc biệt, nguồn vốn ODA và ngân sách trung ương năm 2023 chỉ giải ngân được 41% kế hoạch giao chi tiết, thấp hơn 24,1% so với mức giải ngân trung bình của toàn tỉnh.

Thứ ba, công tác quản lý thực hiện và quyết toán dự án tồn đọng khối lượng lớn. Trong tổng số 296 nhiệm vụ và dự án năm 2023, có 93 dự án đã hoàn thành nhưng chỉ có 35 dự án hoàn thành có quyết toán (chiếm 37,63%), còn lại 58 dự án hoàn thành nhưng chưa được quyết toán (chiếm 62,37%). Địa phương có 37 dự án gặp vướng mắc nghiêm trọng, bao gồm 23 dự án vướng công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và 20 dự án đã được bố trí vốn nhưng chưa hoàn thành lựa chọn nhà thầu xây lắp.

Thứ tư, áp lực điều chỉnh kế hoạch vốn diễn ra thường xuyên. Trong năm 2023, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa đã phải thực hiện 09 đợt điều chỉnh kế hoạch vốn với tổng giá trị 935,148 tỷ đồng. Trong đó, có 04 đợt điều chuyển 671,732 tỷ đồng từ các dự án giải ngân chậm sang các dự án có tiến độ thi công nhanh, và 05 đợt điều chỉnh nội bộ ngành với quy mô 263,416 tỷ đồng.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực nghiệm phản ánh rõ nét tác động hai mặt từ việc đổi mới thể chế quản lý đầu tư công. Khi chuyển sang thực hiện Luật Đầu tư công năm 2019, quyền tự chủ của Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa được mở rộng trong việc lập, phê duyệt và chủ động điều phối kế hoạch chi tiết, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào phê duyệt danh mục từng dự án từ các Bộ ngành Trung ương như trước năm 2020. Điều này giúp địa phương linh hoạt điều chuyển 935,148 tỷ đồng để cứu vãn tiến độ chung.

Tuy nhiên, nguyên nhân chính dẫn đến sự suy giảm giải ngân về mức 61,52% xuất phát từ sự bất cập trong giá vật tư xây dựng. Biến động giá thép, cát, đá trên thị trường tăng cao và chưa sát với thông báo giá của cơ quan quản lý nhà nước, cùng với sự khan hiếm nguồn đất đắp nền đường giao thông khiến các nhà thầu thi công cầm chừng. Năng lực của một số ban quản lý dự án cấp huyện còn hạn chế, dẫn đến việc hồ sơ nghiệm thu chậm hoàn thiện và 20 dự án không kịp đấu thầu.

So sánh với bức tranh kinh tế khu vực Bắc Trung Bộ, Thanh Hóa có tốc độ tăng trưởng GRDP dẫn đầu đạt 12,51% năm 2022 và 7,01% năm 2023, nhưng áp lực quản lý danh mục dự án quá lớn (với 120 dự án chuyển tiếp và 65 dự án khởi công mới) đã tạo ra điểm nghẽn hành chính. Dữ liệu nghiên cứu được trực quan hóa thông qua sơ đồ bộ máy quản lý đa tầng và biểu đồ cơ cấu nguồn vốn giai đoạn 2019-2023, làm rõ sự phụ thuộc lớn vào nguồn thu tiền sử dụng đất địa phương (dự kiến 7.600 tỷ đồng trong năm 2024).

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công tại tỉnh Thanh Hóa đến năm 2030:

  1. Nâng cao năng lực bộ máy và chất lượng thẩm định chủ trương đầu tư: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Sở Nội vụ tổ chức chuẩn hóa quy trình chuyên môn cho 100% cán bộ làm công tác quản lý dự án tại 27 huyện, thị xã, thành phố trước quý IV/2025. Cần phân định rõ thẩm quyền giữa Hội đồng thẩm định cấp tỉnh và các cơ quan chuyên môn, phấn đấu rút ngắn 20% thời gian thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư mà vẫn bảo đảm tính khả thi tài chính và kỹ thuật.

  2. Đổi mới công tác lập quy hoạch và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư: Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo các sở ngành xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn bám sát Quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021-2030 theo Quyết định số 153/QĐ-TTg. Chấm dứt tình trạng bố trí vốn dàn trải, ưu tiên nguồn vốn cho 3 chương trình mục tiêu quốc gia với mức phân bổ trên 1.339 tỷ đồng mỗi năm. Đảm bảo tỷ lệ giao kế hoạch vốn chi tiết đạt 100% ngay từ đầu năm tài chính, hạn chế việc phải điều chỉnh vốn nhiều đợt.

  3. Tháo gỡ dứt điểm điểm nghẽn giải phóng mặt bằng và tối ưu hóa đấu thầu: Ủy ban nhân dân cấp huyện tập trung nguồn lực giải quyết dứt điểm vướng mắc mặt bằng tại 23 dự án trọng điểm trước ngày 30/6 hàng năm. Các chủ đầu tư bắt buộc áp dụng 100% hình thức đấu thầu qua mạng đối với các gói thầu xây lắp theo quy định, đẩy nhanh tiến độ lựa chọn nhà thầu cho 20 dự án còn tồn đọng, hướng tới mục tiêu đưa tỷ lệ giải ngân toàn tỉnh đạt tối thiểu 95% kế hoạch hàng năm trong giai đoạn 2025-2030.

  4. Siết chặt kỷ luật kiểm soát thanh toán, quyết toán và đẩy mạnh giám sát cộng đồng: Sở Tài chính phối hợp cùng Kho bạc Nhà nước tỉnh Thanh Hóa tăng cường kiểm tra hồ sơ khối lượng hoàn thành, giải quyết dứt điểm thủ tục quyết toán cho 58 dự án hoàn thành còn tồn đọng trong giai đoạn 2024-2025. Thanh tra tỉnh định kỳ tiến hành thanh tra tối thiểu 30% số lượng dự án có quy mô vốn lớn, kết hợp phát huy vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc và cộng đồng dân cư để triệt tiêu lãng phí, thất thoát vốn ngân sách.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cán bộ quản lý tại các Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước: Cung cấp bức tranh toàn cảnh về phương thức phân cấp, giao vốn, quy trình điều chỉnh kế hoạch ngân sách và kinh nghiệm xử lý 09 đợt điều chuyển vốn linh hoạt với quy mô 935,148 tỷ đồng.

  2. Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Ban Quản lý dự án cấp huyện, thị xã, thành phố: Cung cấp cẩm nang thực tiễn để tháo gỡ ách tắc trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, thủ tục đấu thầu xây lắp và quản lý tiến độ 501 công trình hạ tầng cấp cơ sở.

  3. Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên khối ngành Kinh tế đầu tư, Quản lý công: Nguồn tài liệu học thuật giá trị với hệ thống chỉ tiêu đánh giá quản lý đầu tư công cấp tỉnh, phương pháp phân tích chuỗi số liệu thực chứng giai đoạn 2019-2023 và mô hình hóa thể chế theo Luật Đầu tư công năm 2019.

  4. Các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu và đơn vị tư vấn quản lý dự án: Giúp doanh nghiệp nắm bắt chu trình dòng tiền công, quy định kiểm soát tạm ứng và quyết toán của Kho bạc Nhà nước, từ đó chủ động lập phương án tài chính thích ứng với biến động giá nguyên vật liệu.

Câu hỏi thường gặp

Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công tại tỉnh Thanh Hóa biến động như thế nào trong giai đoạn 2019-2023? Tỷ lệ giải ngân biến động không đều qua 5 năm. Giai đoạn 2019-2021 đạt kết quả tích cực, tăng từ 84,14% năm 2019 lên đỉnh 89,09% năm 2021. Tuy nhiên, giai đoạn 2022-2023 sụt giảm mạnh, chỉ đạt 61,73% năm 2022 và 61,52% năm 2023 do ảnh hưởng của biến động giá vật liệu và vướng mắc mặt bằng.

Những nguyên nhân chủ yếu nào dẫn đến tình trạng 37 dự án đầu tư công bị chậm tiến độ năm 2023? Nguyên nhân chủ quan và khách quan đan xen: 23 dự án vướng mắc về giải phóng mặt bằng và thủ tục đất đai; 20 dự án đã giao vốn nhưng chậm đấu thầu xây lắp; nguồn cung đất đắp nền khan hiếm; và giá vật tư tăng cao khiến các nhà thầu thi công cầm chừng chờ điều chỉnh chính sách.

Đầu tư công đã đóng góp những kết quả vật chất cụ thể nào cho hạ tầng tỉnh Thanh Hóa? Nguồn vốn đầu tư công năm 2023 đã hỗ trợ hoàn thành 40 dự án và 501 công trình dân sinh. Thành quả cụ thể bao gồm nâng cấp 70 km đường tỉnh, cứng hóa 155 km đường giao thông nông thôn, kiên cố hóa 202 km kênh mương, xây dựng 27 trường học, 04 bệnh viện cấp tỉnh và sắp xếp định cư an toàn cho 151 hộ dân vùng thiên tai.

Luật Đầu tư công năm 2019 đã thay đổi thẩm quyền quản lý vốn của chính quyền tỉnh Thanh Hóa ra sao? Luật mới chuyển giao quyền lập và giao kế hoạch chi tiết từ các Bộ ngành Trung ương về Ủy ban nhân dân tỉnh. Địa phương được chủ động phân bổ tổng vốn ngân sách được duyệt và linh hoạt thực hiện 09 đợt điều chuyển 935,148 tỷ đồng giữa các dự án mà không cần chờ phê duyệt danh mục từ Trung ương.

Luận văn đề xuất mục tiêu cụ thể nào cho công tác giải ngân và quyết toán vốn đến năm 2030? Luận văn đề xuất mục tiêu đưa tỷ lệ giải ngân hàng năm đạt trên 95% kế hoạch giao, xử lý dứt điểm 100% hồ sơ quyết toán của 58 dự án hoàn thành còn tồn đọng trong giai đoạn 2024-2025, và rút ngắn 20% thời gian thẩm định phê duyệt dự án đầu tư.

Kết luận

  • Đề án đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đầu tư công tại chính quyền địa phương cấp tỉnh, tích hợp các nguyên tắc của Luật Đầu tư công năm 2019.
  • Phân tích thực chứng giai đoạn 2019-2023 cho thấy quy mô vốn đầu tư công của Thanh Hóa tăng trưởng 72,29% (đạt 14.311 tỷ đồng năm 2023), đóng vai trò trụ cột đưa GRDP tỉnh đạt 279.074 tỷ đồng.
  • Nghiên cứu chỉ rõ điểm nghẽn lớn khi tỷ lệ giải ngân năm 2023 giảm còn 61,52%, tồn đọng 58 dự án chưa quyết toán và 37 dự án vướng mắc nghiêm trọng về giải phóng mặt bằng, đấu thầu.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá được xây dựng đồng bộ, gắn liền trách nhiệm của Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và UBND cấp huyện, hướng tới mục tiêu giải ngân trên 95% vốn ngân sách.
  • Lộ trình thực hiện các khuyến nghị được xác định cụ thể từ năm 2024 đến năm 2030, gắn với việc thực hiện thắng lợi Quy hoạch tỉnh Thanh Hóa theo Quyết định số 153/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Bạn đọc và các nhà quản lý quan tâm có thể khai thác toàn văn công trình nghiên cứu để ứng dụng vào công tác hoạch định chính sách và nâng cao hiệu quả giải ngân vốn đầu tư công tại các địa phương.